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AFP o No+AFP: la lucha del paradigma

por 10 mayo, 2017

AFP o No+AFP: la lucha del paradigma
Hasta ahora las AFP se han atrincherado en una negativa y descalificación a priori, sin mayores fundamentos, a cualquier iniciativa que pretenda modificar el sistema de administración, volviendo siempre al argumento "eso no genera mayores pensiones". No dicen que van a tener mejores rendimientos que otro actor, tampoco dicen que su administración va a resultar en mejores pensiones que las que podría entregar un administrador público. Su defensa se basa en que es el Estado el que debe demostrar técnicamente que conseguirá resultados superiores a los que ellas pueden lograr.

¿Es óptimo delegar en el sector privado la administración de la seguridad social y hacer de ella un negocio?
Esa pregunta es anterior a cualquier análisis del funcionamiento actual del sistema de pensiones y no ha sido abordada con claridad en el debate nacional sobre la materia, pero si revisamos las posturas que se han vertido es posible apreciar distintas visiones.

Para algunos la respuesta es claramente afirmativa. Si consideramos el mercado y la competencia como los mejores mecanismos de asignación de recursos, la racionalidad económica individual una condición inherente al ser humano, y confiamos en que el esfuerzo individual resultará necesariamente recompensado con la obtención de la capacidad financiera para participar adecuadamente en el juego del mercado, nada puede parecer mejor que dar más espacio a las libertad de emprendimiento e individual. Las empresas que hagan de la seguridad social un negocio serán reflejo de la mano invisible del mercado. Que el Estado entregue la función de administrar la seguridad social en entidades privadas con fines de lucro, resulta, bajo esta visión, no solamente normal sino que óptima.

En este grupo, algunos no consideran necesario limitar la cantidad de beneficios que los operadores privados puedan extraer dentro del campo de la seguridad social, salvo los límites que la misma fuerza del mercado –mediante la competencia– pueda imponer, y otros que consideran necesario moderar las utilidades a través del establecimiento a nivel normativo de rentabilidades máximas.

Quienes comparten esta visión serán partidarios de sistemas fuertemente basados en la capitalización individual y tenderán a evaluarlos privilegiando sus efectos sobre el funcionamiento de la economía y el mercado de capitales, postergando, un poco más o un poco menos, el resultado del sistema en el otorgamiento de pensiones. La razón es simple, un sistema de pensiones que fortalezca el mercado de capitales, permitirá un mayor desarrollo económico, el que se traducirá en más empleo, mejores salarios, más ahorro individual y, como consecuencia, mejores pensiones.

Un pensamiento distinto tienen los que piensan que la seguridad social es la forma en que cada sociedad actúa como tal, que su finalidad es proveer de prestaciones indispensables a los miembros más vulnerables de ella (viejos, pobres y enfermos) y consideran una anomalía la existencia de entidades lucrando a partir de esa vulnerabilidad.

Aquí se optará por sistemas en donde el componente solidario tenga una presencia marcada (o hasta exclusiva) y los evaluará en función de la capacidad de asegurar niveles de ingresos dignos para hacer frente a la vejez.

Al igual que en el caso anterior, no todas las sensibilidades serán idénticas. Podremos encontrar aquellos que niegan de manera tajante cualquier espacio a la empresa privada en la seguridad social y ven el desarrollo del mercado de capitales que el sistema de pensiones genera casi como una externalidad negativa, mientras otros aceptarán la participación privada, pero de forma condicionada, y consideran la contribución al desarrollo económico por parte del sistema previsional como una externalidad positiva.

Personalmente, considero que un sistema de pensiones debe ser juzgado sobre la base de su capacidad para proveer, de forma económicamente sostenible, ingresos dignos a la generalidad de la población en edad de jubilación. Para esto, el sistema debe ser juzgado en concreto, no en abstracto o a partir de escenarios teóricos óptimos.

Los beneficios que el sistema previsional puede tener para el desarrollo del mercado de capitales son una externalidad positiva muy bienvenida, pero que está lejos de tener la relevancia para convertirse en el centro de la evaluación o del diseño del sistema.

La intervención privada con fines de lucro en campos de la seguridad social, en cualquier pilar obligatorio, es un subóptimo que puede ser aceptado para privilegiar el acceso a las prestaciones de seguridad social que no pueden ser proveídas eficientemente en un momento histórico determinado por una entidad pública.

Como situación subóptima, la considero una solución transitoria que deberá terminar cuando el resultado de la acción privada no supere el que pueda obtenerse por la acción de un ente público.

La consecuencia de lo anterior es que, en mi opinión, los privados cuando intervienen en el campo de la seguridad social del modo en que lo hacen las AFP, deben ser situados en una posición similar a la de una empresa concesionaria de obra pública a la que se le invita, por ejemplo, a participar en la construcción y operación de una carretera.

La empresa asume la construcción de una obra, se le permite lucrar, pero no se le traspasa la propiedad de la carretera porque ella sigue siendo un bien nacional, lo que hace a la concesión esencialmente transitoria y, además, el Estado retiene el derecho a poner término anticipado a la concesión, indemnizando adecuadamente, pero sobre la base de criterios previamente establecidos, a la empresa concesionaria. De hecho, algunas modalidades de concesión incorporan como situación de término la obtención de determinados niveles de retorno para la compañía concesionaria (considerando las altas utilidades de las AFP, un modelo concesionado en esta modalidad habría hecho expirar la concesión hace mucho tiempo).

El bien común se protege de mejor forma si se entiende que el Estado retiene siempre el derecho de poner término (que no es lo mismo que expropiar), en condiciones justas, a la intervención de los privados en materias propias del pilar contributivo obligatorio. La privatización permanente me parece aberrante. Si no se pueden privatizar las carreteras, mucho menos la seguridad social.

Pero en Chile algunos entienden que esa privatización se produjo.

Si vemos la postura adoptada por las AFP frente a la reforma previsional, encontramos que se sienten propietarias con derechos adquiridos de la administración previsional. Tanto es así que, para reformar el sistema, parece ser necesario contar con su anuencia, y solamente es posible hacerlo si se les demuestra que cualquier otra forma de arreglo institucional lo hará mejor que ellas. Es como si hubiésemos privatizado la seguridad social de manera perpetua.

La advertencia de inconstitucionalidad es otra manifestación de ello.

Lo anterior, que a mi juicio es anómalo, no lo es si se opera dentro del paradigma en el cual la normalidad o el óptimo es la intervención con fines de lucro en la administración de la seguridad social.

Usando esa lógica es fácil entender que las AFP se pregunten por qué quieren cambiarlas si consideran que lo han hecho bien y si un cambio de administrador no garantiza necesariamente mayores pensiones. Sienten que se las trata mal por razones meramente políticas. Las AFPs se perciben como dueñas del espacio de administración de recursos previsionales, por eso se sienten vulneradas en sus derechos y se oponen fuertemente a cualquier ingreso de otro actor, mientras no se les demuestre que ello implicará mayores pensiones.

Las AFP asumen que el peso de la prueba (el onus probandi) para aceptar cualquier cambio recae sobre el Estado.
Para ellas, es el Estado el que debe demostrar (más allá de la duda razonable) que, sacando la administración del sector privado y llevándola a un ente público, el resultado será mejores pensiones. Si la prueba rendida por el Estado no logra generar ese convencimiento, nada se puede cambiar.

Una cosa muy distinta sucede cuando se usa la visión que expongo. Al entender la intervención lucrativa como un subóptimo, una situación transitoria destinada a durar mientras los privados entreguen resultados superiores a los que algún ente público podría tener, altero el objeto de la prueba e invierto el onus probandi.

El objeto de la prueba pasa a ser que el administrador privado logrará rentabilidades netas de costos que el administrador público no podrá alcanzar, y radico el peso de la prueba sobre las AFP.

Hasta ahora las AFP se han atrincherado en una negativa y descalificación a priori, sin mayores fundamentos, a cualquier iniciativa que pretenda modificar el sistema de administración, volviendo siempre al argumento "eso no genera mayores pensiones". No dicen que van a tener mejores rendimientos que otro actor, tampoco dicen que su administración va a resultar en mejores pensiones que las que podría entregar un administrador público. Su defensa se basa en que es el Estado el que debe demostrar técnicamente que conseguirá resultados superiores a los que ellas pueden lograr.

Las AFP entienden que, a iguales resultados, se debe mantener el statu quo. El empate, en opinión de ellas, las clasifica.

Como ya he señalado, si se actúa dentro del paradigma que considera normal el lucro en la seguridad social y el mercado el mejor mecanismo, esa argumentación puede tener sustento, pero no tiene base alguna si se entiende la participación privada como un subóptimo transitorio que dura hasta que el resultado que provee su acción no supere al que se podría obtener por la actuación pública.

Al aplicar el último criterio, las AFP tendrían que asumir mayores compromisos que, a su vez, resultarían beneficiosos para los afiliados.

Por ejemplo, las AFP tendrían que señalar con claridad cuáles son las rentabilidades a las que pueden apuntar bajo las condiciones que actualmente rigen en el mercado. Los afiliados no sacan mucho con escuchar hablar de rentabilidades de 8% real anual por 36 años, mientras ven bajar esas rentabilidades en el presente, sin tener siquiera una idea de lo que se pretende o se puede obtener en el futuro. Esa información se explicita en sistemas comparados para valorizar actuarialmente los sistemas de reparto, por ejemplo. Las AFP ya han operado por casi 4 décadas, tiempo más que suficiente para tener los datos para aproximar rentabilidades de referencia sobre la base de parámetros de riesgo conocidos.

Ese ejercicio sería muy interesante porque, por una parte, permitiría a los afiliados saber más o menos cuánto van a obtener sobre la base de los montos de su ahorro previsional, y, por otro, serviría de referente para evaluar si ese mismo retorno proyectado es mejor, igual o peor que el que podría generar un ente público.

Otro ejemplo, las AFP tendrían que explicar cómo piensan ganarle al mercado (cómo van a generar Alpha), porque si la idea es invertir para simplemente replicar el comportamiento del mercado, no estarían aportando nada que un ente público no podría hacer a una fracción del costo del que tienen actualmente las AFP.

Siendo estas las encargadas de descargar su fardo probatorio, sería interesante entender la estrategia para generar mayores economías de escala en el proceso de inversión sobre la base de fondos fraccionados en varias administradoras, en lugar de consolidados en un solo organismo.

Igualmente, siguiendo el punto anterior, habría que estudiar por qué, en el caso chileno, la atomización de fondos sería más eficiente que la consolidación de ellos para la inversión en activos alternativos (como private equity, sector inmobiliario o infraestructura), porque la experiencia internacional demuestra que el tamaño del fondo incide en la eficiencia. Los fondos canadienses de gran tamaño han aumentado su poder negociador y han logrado reducir sus costos de inversión gracias a que el volumen de activos que manejan los ha situado en mejor posición de negociación frente a los gestores de fondos y los ha dotado de acceso directo (no vía fondos) a grandes proyectos de infraestructura a nivel mundial.

Como se ve, definir el paradigma social es básico y anterior a la discusión técnica de detalles, es el bosque, no los árboles. Aunque usted no lo crea.

Rodrigo Córdova
Abogado

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