ANÁLISIS
El proyecto admite mejoras mediante una revisión del capital de los bancos, la reformulación de su clasificación en el proceso supervisor, la explicitación de planes que aumentan la liquidez y que mejoran la gestión de riesgos en las medidas de regularización, y la mantención del actual procedimiento de liquidación de bancos.
El Ministerio de Hacienda no dio a conocer en forma pública el proyecto de modificaciones a la Ley General de Bancos (LGB) antes de su envío al Parlamento en junio de 2017. Este proyecto pone término a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (Sbif) al traspasar todas sus facultades a la Comisión para el Mercado Financiero. Esas modificaciones, incluyendo este traspaso, forman parte de iniciativas que no han contado con una discusión profesional y técnica previa.
Los siguientes comentarios y propuestas persiguen contribuir a mejoras del proyecto de modificaciones a LGB pero se limitan al capital, la liquidez y la gestión de riesgos de los bancos.
El proyecto de modificaciones a la LGB, en adelante el proyecto de ley, debería distinguir el papel de los principales índices de capital mínimo de Basilea III: un 10,5% de los activos ponderados por riesgo (APR) para bancos en condiciones normales de funcionamiento, y un 8% de APR como índice transitoria para bancos con pérdidas inesperadas. La diferencia de 2,5% de APR entre estos índices es el colchón (reserva) de conservación de capital.
Los bancos sistémicos y los bancos con un patrimonio efectivo inferior a UF 800.000 quedan sujetos a índices de capital mínimo más altos que 10,5% de APR. Por ello, un aspecto a dilucidarse es si el índice mínimo de 8% de APR se aplica a estos bancos, o si se aumenta este índice mínimo manteniendo en 2,5% de APR el colchón (reserva) de conservación de capital.
El inverso de la relación capital básico–activos de 3% que contempla el proyecto de ley es un apalancamiento de activos en relación con el capital básico de 33. El apalancamiento promedio del sistema bancario alcanzó a 13,2 en diciembre de 2016. Por ello, el límite de 33 debería reducirse, ya que los bancos podrían incrementar sus créditos y activos en 2,5 veces sin aumentar su capital básico.
En el proyecto de ley las provisiones voluntarias que exceden las provisiones exigidas pueden contabilizarse como parte del patrimonio efectivo hasta un 1,25% de APR. Esta adición forma parte de enfoques estándares de riesgo pero no de modelos internos de riesgo. En estos últimos, las provisiones que exceden las pérdidas esperadas pueden contabilizarse como parte del capital hasta un 0,6% de APR.
El proyecto de ley contempla restricciones al pago de dividendos en bancos que no cumplen el índice de capital mínimo de 10,5% de APR. Estas restricciones deberían extenderse a bancos sistémicos y a bancos con un patrimonio inferior a UF 800.000 y que no cumplen sus respectivos índices de capital mínimo más altos que 10,5% de APR.
En los bancos que no cumplen sus índices de capital mínimo esas restricciones deberían extenderse al pago de bonos a las altas gerencias. Las restricciones al pago de bonos a las altas gerencias también deberían aplicarse en los bancos que no cumplen los coeficientes de liquidez de Basilea III.
La clasificación de los bancos en el proyecto de ley descansa en el índice de capital mínimo de 10,5% de APR. Los niveles son bastante laxos, ya que un banco que tiene un índice de capital igual a este mínimo clasifica en Nivel A. Prácticamente todos los bancos clasificarán en este nivel una vez que Basilea III esté en estado de régimen.
Los requisitos de capital mínimo se distinguen de la suficiencia de capital. Basilea II enfatizó la gestión de riesgos, el papel del gobierno corporativo en esta gestión, y autoevaluaciones de los requerimientos de capital en los bancos. Estos requerimientos deberían tener en cuenta otros riesgos además de los de crédito, de mercado y operacional, y pruebas de tensión o resistencia del capital en condiciones de estrés o de choques en el entorno económico y financiero.
Basilea III introdujo coeficientes de liquidez de corto y mediano plazo en condiciones de estrés a ser cumplidos por los bancos, y que tienen la misma importancia que el cumplimiento de sus índices de capital mínimo.
En consecuencia, la clasificación de los bancos en el proceso supervisor amerita una importante reformulación en el proyecto de ley. Según Basilea II/III, esta clasificación debería tener en cuenta la suficiencia de capital, la suficiencia de liquidez, y la calidad de gestión de riesgos de los bancos. Esta reformulación debería desglosar a los bancos según sus índices de capital mínimo, ya sea un 10,5% de APR, o uno más alto en bancos sistémicos y en bancos con un patrimonio efectivo inferior a UF 800.000.
Los resultados de esta clasificación son indispensables para medidas de regularización en bancos con inestabilidad financiera o administración deficiente.
El proyecto de ley se refiere a planes tempranos de aumento de capital. También debería explicitar el contenido de planes tempranos que incrementan la liquidez y de los que mejoran la gestión de riesgos.
La autoridad supervisora debería tener la facultad de solicitar cambios en la alta gerencia en los bancos que en situaciones de pérdidas no logran reponer el colchón (reserva) de conservación de capital, o que no logran cumplir los coeficientes de liquidez.
Gatillos cuantitativos vinculados al incumplimiento de cualquiera de tres índices relacionados con el capital desencadenan en el proyecto de ley la liquidación de un banco. Estos gatillos se enuncian para bancos que deben cumplir un índice de capital mínimo de 10,5% de APR, y por ello, deberían ajustarse para bancos sistémicos y bancos con un patrimonio inferior a UF 800.000..
El primer gatillo relaciona el patrimonio efectivo con los activos ponderados por riesgo. Sobre la base del capital que compone el índice de10,5% de APR, se desprende que en este gatillo el remanente de capital básico para la liquidación de un banco alcanza a sólo 1,5% de APR. Por ello, desencadenaría liquidaciones tardías.
El segundo gatillo relaciona el capital básico con los activos totales. El inverso de esta relación es un apalancamiento límite de 50. Este apalancamiento está a gran distancia del límite de 33 que contempla el proyecto de ley. Pasa por un fuerte crecimiento del crédito y de los activos, habitualmente de alto riesgo, sin un correspondiente aporte de capital básico por parte de los accionistas. Por ello, se trata de un gatillo que también desencadenaría liquidaciones tardías.
El tercer gatillo relaciona el capital básico y los activos ponderados por riesgo. De la composición del capital del índice de 10,5% de APR, se obtiene que en el caso de la liquidación de un banco, se dispone de un remanente de capital básico equivalente a 3% de APR, y si se capitalizan otras formas de capital, de un capital equivalente a 5,25% de APR.
Este último gatillo tiene una sólida base conceptual y es el más probable en la liquidación de bancos. Sin embargo, no puede por ahora evaluarse si el capital para la liquidación de un banco alcanza para pagar sus depósitos con garantía del Estado sin comprometer fondos públicos. Ello, por cuanto depende de ponderadores de riesgo a ser fijados por la Comisión para el Mercado Financiero.
En la actual LGB la liquidación de un banco depende de la decisión de la autoridad supervisora en acuerdo con el Banco Central. Este procedimiento tiene ventajas, ya que no depende de gatillos cuantitativos difíciles de calibrar, y deja un espacio de discreción a las autoridades del sistema bancario. Por ello, es preferible mantener el actual procedimiento de liquidación ajustando los índices de capital que señalizan problemas severos de solvencia.
Günther Held
Ex Director de Estudios y Análisis Financiero y ex Coordinador Proyectos Basilea y Conglomerados en la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
