Defensores del proyecto apuntan a US$ 150 mil millones en inversiones
A primera vista, el proyecto de ley que crea una sociedad anónima del Estado para potenciar la inversión en infraestructura y, de paso, ayudar a reactivar la economía, gozaba de apoyo transversal, incluyendo al sector privado. Pero, a medida que la iniciativa avanza en el Congreso, han aparecido voces que cuestionan la institucionalidad y administración del fondo –que administrará al menos US$ 9 mil millones en activos de concesiones– y observan que podría exponer al fisco a deudas adicionales, en momentos en que se habla de ser austeros. La Contraloría advirtió que falta de control lo podría dejar vulnerable a la corrupción. Y un destacado economista experto en el tema alerta que, tal como está, el proyecto solo beneficiará a las constructoras y se corre el riesgo de que ocurra lo que sucedió en España, donde “hay carreteras sin autos y aeropuertos sin aviones”. Algunos apuntan al lobby de la CChC. La iniciativa ya fue aprobada por el Senado y ahora está en manos de la Cámara de Diputados.
En mayo de 2016, la Presidenta Michelle Bachelet, con la presencia de los ministros de Hacienda, Rodrigo Valdés, y de Obras Públicas, Alberto Undurraga, envió al Congreso el proyecto de ley que crea una sociedad anónima del Estado para potenciar la inversión en infraestructura mediante concesiones.
La señalada sociedad anónima estará constituida por el fisco (que aportará el 99%) y Corfo (aportando el 1%). La iniciativa estipula que al Fondo de Infraestructura se le autoriza para que, “directamente o a través de terceros, pueda financiar o invertir en esos proyectos”.
Así, administrará al menos US$ 9 mil millones en activos de concesiones, principalmente peajes de carreteras. Esos recursos servirían para producir otros nuevos para la construcción de autopistas e infraestructura de transporte, como metro o trenes a lo largo de todo el país.
El objetivo de dicho fondo es agilizar la concreción de nuevos proyectos de inversión. El proyecto también fue visto como una señal del Gobierno para ayudar a revertir el desplome de la inversión –que lleva cuatro años en rojo– y en el proceso ayudar, de alguna manera, a una economía que crece al menor ritmo desde el retorno a la democracia.
Para darles continuidad en el tiempo a los proyectos y sacar la política de sus decisiones, la idea es que los directores e integrantes del fondo trasciendan a un Gobierno puntual y no caigan en la política “del cuoteo”.
Cabe mencionar que el Estado cuenta con inversiones avaluadas en más de US$25.000 millones en obras concesionadas. De acuerdo a diferentes cálculos oficiales y académicos, la capacidad que tienen esos activos de generar ingresos futuros es superior a los US$35.000 millones.
La iniciativa contó con apoyo transversal del sector privado y fue uno de los proyectos que destacó el entonces ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, como ejemplo de la voluntad gubernamental de tomar medidas para reactivar la economía a través de acuerdos público-privados. El 23 de agosto pasado, el Senado despachó en primer trámite constitucional la propuesta de ley y ahora esta en manos de la Cámara de Diputados. Fue uno de los últimos logros de Valdés antes de que decidiera renunciarm tras la polémica que desató el rechazo al proyecto minero Dominga por parte del comité de ministros.
Durante el debate de la iniciativa, Valdés destacó la importancia de está nueva empresa pública “para poder movilizar los recursos provenientes de una concesión que concluye hacia los mejores usos posibles para el Estado y los ciudadanos, además de permitir diseñar una cartera de proyectos de infraestructura con un horizonte mayor al plazo de los gobiernos”.
La Confederación de la Producción y del Comercio (CPC) dijo que “aquí el tema principal es el de la infraestructura. Chile está creciendo poco, nosotros deberíamos estar creciendo más, y uno de los temas que más se necesita es la inversión, por todos los efectos multiplicadores que tiene”. Y agregó que “valoramos que el Gobierno cree esta empresa con un directorio público-privado que permita manejar estos fondos, invertir y desarrollar más nuestra infraestructura”.
El día que se firmó el proyecto, el presidente de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), Jorge Mas, señaló que su gremio “estima de mucha importancia la creación del Fondo de Infraestructura. Nosotros como Cámara hemos buscado también esta iniciativa junto a algo que está en desarrollo, que es la Dirección General de Concesiones, que va a permitir abordar, mediante la alianza público-privada, el déficit de infraestructura del país”.
Y explicó que la CChC lo ve como una poderosa herramienta para poder independizar “lo que es el gasto corriente del presupuesto del país, respecto de lo que es infraestructura, que requiere de una visión de largo plazo».
Pero, a medida que el proyecto ha ido avanzado en el Congreso, han aparecido voces que cuestionan la institucionalidad y administración del fondo y observan que podría exponer al fisco a deudas adicionales, en momentos en que se habla de ser austeros.
La Contraloría advirtió que falta de control lo podría dejar vulnerable a la corrupción.
Y un destacado economista experto en el tema alerta que, tal como está, la iniciativa solo beneficiará a las constructoras y se corre el riesgo de que ocurra lo que sucedió en España, donde “hay carreteras sin autos y aeropuertos sin aviones”.
Hay temor de que el proyecto se esté tramitando sin otorgarles consideración seria a los cuestionamientos y después habrá costos a pagar.
Algunos dardos apuntan al lobby de la CChC. El gremio, través de su informe “Infraestructura Crítica para el Desarrollo (ICD)”, estimó en US$151.417 millones la inversión requerida para evitar que aumenten los déficits en esta área en el período 2016-2025, para «satisfacer necesidades sociales y económicas».
Entre los críticos del proyecto que han dado la cara, se cuenta Lucas Palacios, ex subsecretario de Obras Públicas del Gobierno de Sebastián Piñera y candidato a ser el próximo titular del MOP, de tener éxito Piñera en su apuesta por regresar La Moneda.
Palacios no discrepa con la necesidad de inyectar mayores recursos a proyectos de infraestructura, pero plantea que se necesita una empresa separada para hacerlo. “Lo que hoy hace falta son nuevos y buenos proyectos, no financiamiento. El sistema financiero local e internacional cuenta con múltiples opciones para financiar buenos proyectos”, recalca.
A través de diversas columnas de opinión y discusiones sobre políticas públicas, el académico de la Universidad del Desarrollo (UDD) ha explicado sus dudas acerca de cómo se calculará el patrimonio del fondo. “El Fondo tendría un patrimonio equivalente al valor presente neto de la recaudación por peajes y tarifas futuras, menos gastos de operación y mantención, que generen las concesiones cuyos contratos cumplan su plazo de término. Para ello, será necesario que los usuarios sigan pagando por peaje un valor adicional a aquél que requiera la infraestructura utilizada para su mantención y operación. Solo de esa manera habrá un excedente para otros proyectos, vía subsidios cruzados. Pero, ¿cómo y bajo qué criterios se fijará el monto de este impuesto?”, señala.
En Hacienda siempre han insistido en que la empresa pública que administrará el fondo sirve para que el Estado pueda darles uso a flujos financieros provenientes del término de las concesiones de infraestructura vigentes, cuando decida mantener peajes superiores a los costos de mantenimiento de la obra. “Ese flujo de dinero no está contabilizado en ninguna parte y de lo que se trata es de usarlo de una manera bien precisa con esta innovación financiera, para ayudar a que haya más concesiones”, se sostiene.
Valdés en su momento explicó que el funcionamiento de este Fondo de Infraestructura “implica que los peajes son más altos que sin esto”, porque si, por ejemplo, los peajes bajaran al valor mínimo sobre el precio de mantenimiento de la obra cuya concesión termina, “el valor de este fondo es cero”, ocurriendo lo mismo si las concesiones, en vez de terminar, se extienden contra trabajos adicionales en la misma obra.
En la industria de la construcción y concesionarias defienden que lo que al final del día hará el fondo es dar garantías que reducirán los costos de financiamiento para concesiones al sector privado. En Hacienda manifiestan que habrá diversas vías, “entre ellas, créditos directos, la adquisición de acciones de la empresa que hará la concesión y la entrega de garantías ante riesgos de distinto tipo”.
Palacios también se suma a quienes dudan de que el Fondo de Infraestructura no generará deuda fiscal. Precisa que esto solo se garantiza “si los proyectos que la empresa lleve a cabo no requieran financiamiento y tengan rentabilidad privada positiva. Si lo último no ocurre, el daño patrimonial lo absorberá el Estado”. Y se pregunta si las inversiones y decisiones estarán sujetas al concepto de equidad territorial. “Esto significa que si se llevan a cabo proyectos en determinadas regiones, existirá una presión legalmente fundada para acometer proyectos en otras, independiente de su mérito y rentabilidad. Es casi una pérdida patrimonial asegurada, a no ser que el Estado esté dispuesto a subsidiar en forma permanente, lo cual podríamos denominar por anticipado en forma simple y conocida: deuda”.
El mismo punto marca un economista con sensibilidad concertacionista y que ha estudiado el tema de concesiones por años. “Tengo dudas de que el fisco no quede vulnerable. El fondo, tal y como está concebido, no tiene los controles suficientes. Podría mejorarse durante su discusión en la Cámara y tengo la esperanza de que así suceda”. El economista añade que hay varias opciones de cómo mejorar el proyecto y asegurar que no sea un peligro para las arcas fiscales, a la vez que tenga mejores controles.
El ex ministro Valdés aseguró en su momento que el Fondo “no es una fuente de financiamiento para el presupuesto, menos que el fisco pueda gastar directamente plata de este fondo, tampoco es una empresa constructora. Es una estructura muy liviana, que es solo financiera, para poder hacer negocios financieros con proveedores privados que hacen infraestructura y en particular concesiones”.
Y puntualizó que la empresa tiene que tener utilidades y evitar subsidios. “Si no fuese así, sería un problema fiscal, porque estaríamos haciendo política fiscal a través de la empresa pública. En la medida que tenga utilidades uno puede decir que no hay un gasto fiscal”. Y destacó que, para que esto suceda, el proyecto propone un gobierno corporativo muy específico para su directorio. “Todo esto es muy importante, porque lo que no podemos arriesgar es la clasificación de riesgo que tiene Chile, que en parte se basa en que tenemos una estructura muy transparente de cómo se hace la política fiscal”, manifestó.
Pero al tema de control y fiscalización fue precisamente a lo que apuntó la Contraloría, en respuesta a un requerimiento que hizo el senador Juan Antonio Coloma (UDI), miembro de la Comisión de Hacienda del Senado, ante la indicación que puso Hacienda y que buscaba reducir el rol de fiscalización de la Contraloría General de la República sobre el Fondo de Infraestructura, limitándola solo al capital inicial que ponga el fisco –la empresa estatal contará también con la fiscalización de la Superintendencia de Valores y Seguros–.
La indicación fue rechazada por la Cámara Alta y el contralor Jorge Bermúdez fue durísimo en su argumento. Dijo que «era inconstitucional, ya que intentaba limitar la fiscalización por vía legal; e implicaba retroceder gravemente en el principio de control, establecido en el artículo 98 de la Constitución, y en materia de probidad».
Agregó que “restringir las facultades de control a uno de los componentes del patrimonio de la sociedad que se crea, supone retroceder en la vigencia del principio de control y, por ende, de probidad, dejando en los hechos a una función pública –que antes desarrollaba una secretaría de Estado, sujeta al control íntegro de esta entidad fiscalizadora–, al margen de la fiscalización”.
Y advirtió que esto “resulta particularmente grave, considerando que uno de los ámbitos más vulnerables a la corrupción es, precisamente, las obras públicas y la modalidad de concesión a particulares. Este aserto se funda en estudios de un gran número de organismos internacionales y de la simple constatación de la realidad”, apuntó.
La referencia a corrupción es algo que también hace ruido al oído de un director de una de las grandes concesionarias que operan en el país. “La falta de control en cómo se desarrolló la industria y cómo se concibieron los proyectos es la razón de por qué en España hay tanto elefante blanco, que tienen muy poco uso y aún menor rentabilidad social”. Se refiera a autopistas con pocos usuarios, “que ahora están prácticamente quebradas, puentes a ningún lado y docenas de proyectos que se hicieron, en que los únicos que se beneficiaron fueron las constructoras y algunas inmobiliarias”, asegura.
Valdés, en reacción al rechazo de la indicación, explicó que el proyecto de ley no busca evitar las facultades de fiscalización de la Contraloría. “Entiendo bien que el contralor opina distinto en esto, pero, en nuestra opinión, las consecuencias institucionales de aceptar la tesis actual de la Contraloría podrían afectar de manera muy fundamental, con consecuencias bien complejas, la existencia misma y eficiencia de algo como el Fondo de Infraestructura”.
Cabe recordar que Contraloría ya se halla enfrascada en una disputa con Codelco, la que ahora está en tribunales, acerca de las atribuciones del ente que dirige Bermúdez para fiscalizar a la minera estatal. En tal disputa, Hacienda tomó el lado de Codelco.
En el Senado rechazan el hecho de que la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) esté haciendo un lobby para quedarse con “el botín” que podría representar el Fondo de Infraestructura.
Cercanos al proceso legislativo indican que la CChC simplemente ha presentado asistencia “técnica” al proceso. Apuntan a que hay numerosos estudios que avalan que la inversión en infraestructura social “es un importante instrumento para reducir las desigualdades”.
El Banco Mundial (1994) calcula tasas de retorno a la inversión en Infraestructuras durante 1983-1992 que van desde el 19% en Telecomunicaciones a 29% en Autopistas. Gyamfi, Gutiérrez y Yepes (1992) estiman tasas de retorno de más de 70% en Operación y Mantenimiento de Carreteras en América Latina, consigna un informe que preparó el Consejo de Políticas de Infraestructuras hace dos años y en el que ya recomendaban la creación de un Fondo de Infraestructura. En dicho informe se usaron cifras de la Cámara.
El documento destaca que Chile tiene un buen índice de competitividad, que lo posiciona en el lugar número 33 en el mundo, pero el país ha caído “sostenidamente en el índice de inversión en infraestructuras, con un puesto 45 entre 144 naciones”.
Además apunta que el Programa de Concesiones ha permitido atraer inversión extranjera y movilizar el mercado de capitales internacional y doméstico. Y, como argumento en favor de la propuesta de un Fondo de Infraestructura, el documento estima que “a pesar de las importantes mejoras que hay que acometer para mejorar el financiamiento del sector de Concesiones, como por ejemplo una actualización de los contratos de concesión a la situación actual del mercado financiero, el perfeccionamiento del perfil de riesgos en la resolución de conflictos, el cambio de reglamento en las iniciativas privadas, mejorar los modelos de negocios y la regulación para atraer financiamiento de más largo plazo, etc., lo más importante y central sería otorgar una adecuada institucionalidad pública a los activos por US$ 37.000 millones que el país posee, para atraer financiamiento y capital de largo plazo, para acometer un gran Programa de Inversión en los próximos 15 años”.
Señala que un Fondo de Infraestructura es un vehículo internacionalmente validado por muchas administraciones nacionales y federales para invertir en infraestructuras.
Asimismo, dice que el Fondo de Infraestructura, con un adecuado manejo macro de las cuentas públicas, permitiría crear efectos contracíclicos “muy significativos”. Y, al respecto, explica que “un programa de inversión público-privada permitiría incrementar el componente de inversión privada de la economía, con el consiguiente efecto positivo en el empleo y el PIB del corto plazo, en segundo lugar y por efecto de la elasticidad de mediano plazo de la inversión en infraestructura productiva con respecto al crecimiento, se aumentaría el PIB Potencial de la economía, aumentando la tributación y mejorando los fundamentos de la economía”.
En la industria de las concesiones y en el gremio de los constructores descartan, por otra parte, que el Estado quede expuesto. Señalan que el fondo generará más inversiones en infraestructura tarificada, con financiamiento privado. Y detallan que la gestión continúa el rol que tenía el Ministerio de Hacienda “en facilitar el financiamiento de los proyectos de infraestructura, evaluando el valor de los activos, el equilibrio riesgo/rentabilidad y garantizando la evaluación social y privada de los proyectos calculando los Pasivos”.
El informe concluye que la experiencia internacional “demuestra que los recursos privados para inversión en infraestructura se movilizan mediante Fondos de Inversión de Infraestructuras, tanto públicos como privados, administrados y gestionados por entidades especializadas que invierten eficientemente en una cartera de proyectos”.
Y, en tal sentido, destaca que un fondo de esa naturaleza permitiría “captar importantes recursos nacionales e internacionales de largo plazo”, incluyendo a los provenientes de las AFP, y generaría inversiones en los próximos 13 años que se estiman en US$ 150.000 millones, “permitiendo colaborar exitosamente al país a dar el salto al desarrollo, disminuyendo las grandes brechas de desigualdad, mediante una adecuada asignación de los recursos públicos”.
