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Basilea III: el proyecto de ley que aterra a la banca y a los ministros de Hacienda

por 14 marzo 2014

No todos los días la Superintendencia de Bancos organiza una reunión con los presidentes y gerentes generales de la industria bancaria en Chile. A todos los que estuvieron en ese encuentro les quedó claro que Raphael Bergoeing quería modificar la Ley General de Bancos para introducir las nuevas normas que impone Basilea III. Eso ocurrió en abril de 2013; sin embargo, ningún proyecto de ley se envió al Congreso. El Ministerio de Hacienda finalmente no dio el pase.

Los últimos tres ministros de Hacienda tenían entre sus deberes implementar las normas de Basilea, pero ni Felipe Larraín, ni Andrés Velasco ni Nicolás Eyzaguirre hicieron algo al respecto. El programa de la Nueva Mayoría también contempla concretarlas, junto al tema de conglomerados financieros, pero habrá que ver si Alberto Arenas decide sacarlas adelante.

Mucho tiempo no le queda, pues, de acuerdo al diagnóstico que Bergoeing hizo en sus últimas presentaciones como superintendente de Bancos, lo óptimo sería que saliera del Congreso este año con el objeto de que esté plenamente vigente para el 2019. Un estudio del Banco Santander hace hincapié en las mismas fechas. Dado que las prioridades están centradas en la Reforma Tributaria, difícilmente ello ocurrirá antes del segundo semestre de 2015 y los bancos tendrán plazos cada vez más cortos para llegar con los nuevos niveles de capitalización que el sistema financiero y los organismos internacionales comenzarán a exigir.

Hacienda, el primer gran obstáculo

¿Pero por qué el proyecto no salió de Hacienda? El primer gran problema radica justamente en la necesidad de introducir cambios a la Ley General de Bancos. Nadie quiere abrir una discusión que no se sabe dónde terminará. La derecha se ha mostrado reacia, porque apuesta a una sobrerregulación, e integrantes de la Nueva Mayoría o sus cercanos temen el poder corruptor del lobby de los bancos.

“Hace varios años que la modernización dejó de ser un objetivo tanto para el Gobierno como para los bancos. Cuando estos perdieron el interés por la internacionalización, dejaron de presionar por estar en la avanzada en cuanto a regulación”, explica un observador.

En tanto que los banqueros no quieren abrir una “caja de Pandora”, pero saben que lo tendrán que hacer tarde o temprano, porque cada vez es más impresentable la situación a nivel internacional. “Cuando decidan que es la hora de avanzar en esta dirección, le aseguro que el proyecto sale en dos minutos del Congreso”, vaticina una ex autoridad de Gobierno.

Con el fin de convencer a la banca, Bergoeing propuso una ley corta, es decir, una iniciativa que tuviera como foco central elevar las exigencias de capital según Basilea III. El Banco Central lo apoyó, pero se habría encontrado con una respuesta más bien tibia del Ministerio de Hacienda, que es el encargado de enviar el proyecto de ley al Congreso. Si bien el titular de Hacienda presentó la propuesta al Presidente Piñera, aparentemente el Ejecutivo habría decidido no dar la pelea porque había otros flancos abiertos, como el Sernac Financiero, y comenzaba el período preelectoral.

Hay otras versiones que señalan que los banqueros movieron sus hilos con el argumento de que aumentar las obligaciones de capital iba a afectar el crecimiento económico en un momento en que la actividad se estaba desacelerando. En la Superintendencia de Bancos niegan haber recibido este tipo de llamados, pero cercanos a la banca aseguran que los telefonazos de banqueros sí existieron. ¿A quiénes? A los que podían parar una iniciativa de este tipo, contestan.

Pero hay otra razón de fondo que pesa cada vez que hay que decidir si impulsar o no Basilea III y se llama Banco Estado. Esta es la entidad que tendrá que hacer el mayor esfuerzo de capitalización. De acuerdo a estimaciones realizadas sobre la base del primer trimestre de 2013, en ese entonces bajo los nuevos parámetros requería de US$ 500 millones adicionales. Esta cifra no suena desmesurada a la luz de los números que se barajan en la Dirección de Presupuestos, pero sí lo es en términos políticos si se asume que es una cantidad que la ciudadanía no la verá ni sentirá. La otra institución que requería en ese minuto de unos US$ 200 millones adicionales de capital era Corpbanca, de acuerdo a los modelos que se barajaron.

Las razones del cambio

¿Por qué es importante Basilea III? No sólo porque el sistema bancario chileno está atrasado en adoptar un conjunto de normas que enfaticen la gestión de riesgos y la suficiencia de capital, sino porque hay que llevar nuestra legislación a la altura tanto de países OCDE como de países vecinos (Bolivia, Colombia, Perú y Ecuador), que ya van hacia esa dirección. Se supone que los países deben entrar en régimen en 2019.

Pero hay un argumento más de peso: “Alcanzar los estándares internacionales (…), permitirá a los bancos nacionales lograr mejores condiciones de financiamiento en el exterior, la cual hoy supera el 8% de los pasivos del sistema bancario. Por ejemplo, el solo hecho de homogeneizar los indicadores que se publican en los reportes sería un avance”, señala el estudio del Banco Santander titulado “Basilea III: ¿Qué es y por qué es necesario adoptarla?”, publicado en enero de 2014. Un ejecutivo de la banca refrenda esto diciendo que “cada vez es más difícil explicar a los inversionistas extranjeros y a las clasificadoras de riesgo por qué Chile está tan atrasado en estas normas internacionales. Por eso, nos exigen más garantías, ya que nos ven más riesgosos”.

Si hay un Basilea III es porque existió antes un Basilea I y II. El primer esfuerzo internacional por fortalecer la solidez de los sistemas financieros se dio en 1988, cuando se incorporó el riesgo de crédito, es decir, la posibilidad de que el dinero prestado a empresas, vivienda, a otros bancos o países no se devolviera. Ocho años después se introdujo el riesgo de mercado, que consiste en realizar ajustes por concepto de tasa de interés, tipo de cambio y precios de acciones y materias primas. Chile sólo puso en práctica de manera parcial Basilea I e hizo oídos sordos a las innovaciones que se propusieron en Basilea II a contar de 2004, las cuales guardan relación con la medición de riesgo de crédito y el uso de modelos estandarizados para determinar la suficiencia de capital, a lo que se sumó el riesgo operacional. Los detractores de esta normativa señalan que ninguno de los supervisores a nivel mundial pudo anticipar la crisis subprime de 2008 y la debacle quedó igual porque se puso énfasis en modelos cuantitativos más que cualitativos.

Por eso, Basilea III trata de corregir los errores cometidos y propugna mayores requisitos en cuanto a calidad y nivel de capital.

La ley corta de Bergoeing

La pelota ha quedado en manos del nuevo ministro de Hacienda, Alberto Arenas, y del recién asumido superintendente de Bancos, Eric Parrado. Aunque hay quienes señalan que, por formación, seguramente el subsecretario Alejandro Micco debería llevar el pandero en este tema, si deciden enfrentar el problema en el Congreso.

Mientras tanto, el Banco Central ha tomado ciertas cartas en el asunto. Por ejemplo, anunció que iba a publicar el borrador de normas de liquidez durante este primer trimestre, presionando así a los bancos a ponerse al día. También hizo una propuesta sobre evaluación de conglomerados financieros que no implica necesariamente una gran discusión legislativa. Todo ello está en el Informe de Estabilidad Financiera del segundo semestre de 2013.

“Los bancos han hecho muchos ejercicios, no sólo internos, sino también a nivel de asociación y con la Superintendencia, pero mientras no haya un cronograma y parámetros precisos, no harán nada”, opina una fuente.

La explicación es simple: Basilea III es un golpe a la banca porque la utilidad sobre patrimonio disminuirá. Entre los puntos que incluía el proyecto de Ley Corta de Bergoeing estaban: subir el actual patrimonio efectivo exigido de 8% a 10,5%; agregar riesgos de mercado y operacional al ponderar activos; y disminuir la importancia que los bonos subordinados tienen en la actualidad en el patrimonio efectivo, entre otras materias.

En el fondo, lo que se está exigiendo es más y mejor capital para que tengan mayores espaldas a la hora de soportar posibles pérdidas. Por eso, cuando se exige subir el patrimonio efectivo de 8% a 10,5%, no sólo cambia el porcentaje, sino que también la composición. En la actualidad, la ley establece que una proporción no menor del patrimonio efectivo (acciones, reservas y bonos subordinados) puede estar constituida por bonos subordinados, pero resulta que éstos no son 100% seguros en el pago, por lo tanto, en la nueva normativa se los reduce drásticamente.

El mensaje a los accionistas de los bancos está claro: se van a tener que meter la mano al bolsillo porque la presión internacional de organismos como el FMI, el Banco Mundial y la OCDE será cada vez mayor. Hay bancos que ya comenzaron a prepararse y optaron desde el año pasado por distribuir menos utilidades, pero no todos están en la misma posición.

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