Lo significativo del ejercicio de construir una definición compartida o mutuamente aceptada de lo que es gasto militar es que permite avanzar en una racionalización de sus propios presupuestos, e incluso más, construir una relación costo-eficiencia más clara en una cantidad enorme de temas. Ello redunda en un control acerca de la calidad del gasto, además de su composición y cantidad.
La creación de un clima de paz y de confianza entre dos países depende en primer lugar de la voluntad política de sus dirigentes. Mientras más se acerque al tratamiento de temas complejos o difíciles para sus relaciones de manera sostenida en el tiempo, mayores serán los efectos positivos que de ella se desprendan. De ahí la importancia del acuerdo suscrito entre los Presidentes Ricardo Lagos y Alejandro Toledo, durante la asunción del mando de este último, para impulsar un proceso de homologación en materia de defensa.
Por lo mismo, la primera conclusión que se debe obtener es que el intercambio diplomático, la información mutua y las consultas a todo nivel deben intensificarse, para tejer una sólida malla de sustentación técnica y política entre ambos países que soporte en el tiempo un proceso lento y complejo, en el cual la construcción de confianza es el elemento central.
Un segundo elemento que debería considerarse es que comparar sistemas de armamento y potencialidades bélicas entre un país y otro es un camino posible, pero es seguramente el más lento y escabroso para avanzar. Poco sentido tiene, ante una declaración como la hecha por ambos Presidentes, ponerse a discutir si la potencialidad aérea del Perú es igual, inferior o superior a la chilena, si efectivamente Perú tiene 600 tanques y qué porcentaje de ellos está operativo, o si Chile piensa realizar un enorme gasto en la adquisición de sistemas de armamento sólo para desactivar una hipotética superioridad peruana en materia de defensa.
Resulta evidente que una verdadera voluntad política de avanzar en procesos cooperativos en materia de defensa debe concluir con restricciones significativas de armamentos y una disminución real de los gastos militares de los países. Si ello no ocurre, toda disquisición está de más.
Para hacer viable eso es preciso avanzar primero en dos ámbitos importantes: hacer más transparentes los gastos en defensa -aquí está una parte fundamental de la verdad-, y hacer esfuerzos por aproximarse a visiones estratégicas compartidas, que construyan horizontes de paz y cooperación permanentes entre ambos países.
En ello está el futuro y la justificación del gasto que se hará. Si un proceso de cooperación en materia de defensa no crea condiciones para este desarrollo, nunca pasará de ser una circunstancia diplomática, quizá importante como antecedente histórico, pero sin resultados reales.
En materia presupuestaria el problema central está en consolidar el gasto en defensa. Este normalmente presenta diferentes grados de dispersión, bien porque está distribuído de manera ambigua en el presupuesto general del Estado, o bien porque no hay una definición estricta de lo que es gasto militar, o ambas cosas a la vez.
En el caso específico de Chile la situación más compleja se presenta en materia previsional, es decir, los gastos originados por el paso a retiro del personal de las Fuerzas Armadas. El aporte fiscal para previsión es de 640 milllones de dólares para el año 2001, lo que es igual al 75 por ciento del gasto previsional total.
Este aporte figura en las partidas presupuestarias del Ministerio del Trabajo y no en el Ministerio de Defensa. Si se considera que para el mismo año el gasto total en personal activo fue de 774 millones de dólares, y que este representa como promedio el 65 por ciento del gasto total en defensa, se tiene una idea de que no es nada trivial si se considera a las pensiones un gasto de defensa o no.
Aquí existe un enmascaramiento que distorsiona el gasto real en defensa. No existe ninguna razón de peso para que no se considere la previsión como un gasto militar, ya que está originado en una determinada política de personal, no es cubierto por los ahorros individuales de los afiliados y tecnicamente forma parte del gasto promedio que el Estado chileno hace para el sostenimiento de su estructura de defensa.
Por otra parte, existen gastos idénticos que muy poco tienen que ver con gasto de defensa y sí figuran en las partidas del sector. Es el caso de los presupuestos de las policías, los que lógicamente deberían figurar en el Ministerio del Interior, repartición de la cual debieran tener dependencia total.
Además, ¿se pueden considerar como gasto de defensa los presupuestos del Instituto Geográfico Militar, del Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada, de la Dirección de Aereonáutica Civil o del Servicio Aerofotogramétrico de la FACh? Es por lo menos parcialmente discutible en todos los casos.
Lo significativo del ejercicio de construir una definición compartida o mutuamente aceptada de lo que es gasto militar es que permite avanzar en una racionalización de sus propios presupuestos, e incluso más, construir una relación costo-eficiencia más clara en una cantidad enorme de temas. Ello redunda en un control acerca de la calidad del gasto, además de su composición y cantidad.
La reforma y modernización fiscal, que ha tocado profundamente todos los sectores del Estado en la mayoria de los países del América del Sur, ha permeado poco en las estructuras de la defensa. Sin embargo, resulta fundamental saber no sólo cuánto y en qué se gasta, sino con qué eficiencia.
Mientras más transparente y certero es el control presupuestario, más posibilidades existen de acercarse con confianza a políticas de desarme y cooperación, de contener el gasto militar en niveles justificados y razonables, y en someter el mundo militar al liderazgo efectivo del poder civil.
De manera complementaria se debe avanzar en las visiones estratégicas. La voluntad de homologar gastos, de contribuir al desarme y de desarrollar modelos de cooperación pertenece al ámbito político-estratégico, y es entera responsabilidad de la conducción civil del Estado.
Son las hipótesis de conflicto o la prospectiva estratégica a base de escenarios en los que se despliega el interés nacional las que determinan el curso de la cooperación o el antagonismo.
Todos los análisis coinciden en que vivimos en un mundo globalizado, con cuestionamientos serios de la vieja noción de soberanía, en el cual los países se ven obligados a competir y cooperar al mismo tiempo. Se concuerda en señalar que el dilema que se les presenta a todos es decidir qué apertura, qué especialidad, cuánta competitividad, y qué seguridad y con quién. En este mundo, las visiones estratégicas son como faros que orientan el accionar de los países.
Cuando en los años ’70 del siglo pasado la OTAN y el Pacto de Varsovia dieron inicio a la política de distensión y desarme, construyeron un concepto estratégico que les permitía avanzar en el proceso. Ese concepto era la penetrabilidad de sus sistemas de armamentos, especialmente los misiles con carga nuclear, que amenazaban sus núcleo vitales mediante un primer golpe certero.
El statu quo de la Guerra Fría era impedir la capacidad de anticipación o primer golpe del otro mediante sistemas de penetrabilidad similar. Esto era en esencia la destrucción mutua asegurada.
Trabajando el concepto estratégico lograron comenzar un proceso de control, lleno de aristas y problemas, pero que permitió distender el nivel crítico en que se encontraba el umbral de seguridad de ambas coaliciones a causa de la carrera armamentista.
Entre Chile y Perú ese es un tema sumamente relevante, pues aunque ambos países tienen intercambios comerciales, financieros y otros muy intensificados en el último tiempo, los cuales sus dirigentes juran que constituyen una base de amortiguación de cualquier crisis, la experiencia indica que deben ser trabajados y orientados, y no dejados a la suerte de la espontaneidad.
El planteamiento de una moratoria en materia de adquisiciones significa quedarse con lo que se tiene en materia de armamento, pero también con las visiones que han determinado esas adquisiciones, independientemente de quién tiene el mayor poder de fuego.
A menos que se decida que la moratoria es la condición para un acercamiento inmediato en materia de diseño estratégico regional, sin compromiso previo de alianzas o de acuerdos, sino como un elemento más de la construcción de confianza. Entonces se justifica. Y si no es moratoria, por lo menos puede transformarse en un mínimo indispensable de adquisiciones que no constituyan amenazas para los vecinos.
Para avanzar en este tema, Chile debe exponer claramente cómo ve la región sudamericana y sus riesgos; cómo aprecia los procesos vinculados a la seguridad blanda derivados del narcotráfico y el terrorismo, y cómo evalúa la eventualidad de conflictos en la región. También debe expresar claramente cuál es su voluntad de constuir mesas de trabajo y observatorios compartidos con los vecinos acerca de la seguridad y conflictos.
Además, debería intentar construir seriamente un interés estratégico compartido con sus vecinos que efectivamente, sea un soporte duradero y firme de la paz y la cooperación. Ese interés podría girar en torno al desminado de nuestras fronteras, a la integración de un gran proyecto binacional de desarrollo fronterizo que articule también a Bolivia y le genere una compensación de desarrollo real que elimine los efectos negativos de su mediterraneidad.
* Abogado, cientista político y analista de defensa.
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