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Chile-UE: La historia de un acuerdo con mar de fondo

por 17 mayo, 2002

Escuti, Eyzaguirre, Sánchez, Rodríguez, Contreras, Navarro, Cruz, Toro, Campos, Tobar, Rojas, Ramírez, Landa, Navarro, Fouilloux, Leonel Sánchez y Moreno. Durante años los chilenos hemos sido capaces de recitar de memoria la nómina de aquella selección de fútbol que obtuvo el tercer lugar en el Mundial de 1962. Hoy, sin embargo, nadie conoce con exactitud los nombres de las personas que negociaron en nombre de Chile el acuerdo de Asociación Política, Económica y de Cooperación con la Unión Europea (UE), pese a que su éxito le ha proporcionado al país uno de los mayores logros diplomáticos de su historia reciente.



Una nómina incompleta de los negociadores arroja nombres como los siguientes: Fernández, Pizarro, Van Klaveren, Muñoz, Arenas, Leiva, Matus, Rosales, Barros, Contreras, Herrera, Rozas, Paiva, Bahamonde, Castillo, Furche, Rebolledo, los hermanos Saéz, Lagos Weber, Ramos... La lista está incompleta porque los mismos protagonistas han ido olvidando los detalles, pese a que trabajaron codo a codo durante diez complejas rondas de negociaciones celebradas entre abril de 2000 y abril de 2002.



La lista también ignora a innumerables funcionarios, políticos y diplomáticos que elaboraron documentos, borradores o hicieron gestiones que sirvieron de apoyo a la negociación. Resulta sintomático, sin embargo, que ningún funcionario de la carrera diplomática tuviera un papel relevante en las negociaciones, salvo uno: Jorge Berguño, un diplomático experto en Derecho del Mar que fue consultado por la ministra Soledad Alvear en un momento de la negociación final.



El resto de los negociadores, en su gran mayoría, procedían de la política aunque ocuparan puestos diplomáticos o hubieran pasado por la Academia Andrés Bello. Esto ha sido señalado por algunos protagonistas como uno de los elementos clave en el éxito del proceso, ya que mientras los funcionarios diplomáticos tienden a pedir instrucciones cuando se quedan entrampados en algún punto, los políticos conocían mejor los márgenes de negociación, los costos de cada decisión y tenían línea directa con las autoridades. Eso aceleró el proceso de una negociación extremadamente compleja.



Un lugar destacado en el impulso al proceso se le reconoce al ex presidente Eduardo Frei, quien aportó la visión general. Frei firmó en 1996, en Florencia, un acuerdo de cooperación entre Chile y la Unión Europea que se consideraba satisfactorio. Pero un gran número de personas siguieron presionando para que se estableciera un pacto más amplio.



"La verdad es que en parte este acuerdo lo sacamos por cansancio porque desde 1990 venimos tocando las puertas de la Unión Europea", dice un negociador. Se cita la insistencia de los embajadores de Chile ante la Unión Europea: Mariano Fernández -el primero en ocupar ese puesto- Patricio Leiva y Sergio Pizarro Mackay, quien falleciera en el cargo en febrero de 2001. A ellos se debe la visión -primero, quizás, la ensoñación- de arrimar a Chile a uno de los principales bloques comerciales y políticos que ofrece estabilidad y democracia a buena parte del planeta.



El lobby chileno



Uno de los hitos fundamentales se considera la obtención, en 1999, del mandato para que la Comisión Europea negociara este acuerdo con Chile que fue obra del embajador Gonzalo Arenas. Cuando asumió el gobierno de Ricardo Lagos, en marzo de 2000, el presidente y la ministra de Relaciones Exteriores establecieron que el acuerdo de asociación tendría máxima prioridad.



Para ello se decidió que el embajador chileno en Madrid, Sergio Pizarro, un experto conocedor de los laberintos de la Comisión Europea, abandonara ese destino y regresara a Bruselas, donde ya había sido embajador ante el reino de Bélgica. Posteriormente, tras la sorpresiva muerte de Pizarro Mackay en febrero de 2001, la embajada sería ocupada por Alberto Van Klaveren, quien se encargó de terminar la tarea.



Al mismo tiempo, el gobierno chileno instruyó a todos sus embajadores ante los 15 países miembros de la Unión Europea para que iniciaran una acción coordinada y decidida de lobby a favor del acuerdo y se programaron estratégicamente una serie de visitas y entrevistas por parte de la ministra Alvear y el presidente Lagos en países considerados clave.



El mandato de la Comisión Europea tenía dos limitaciones expresas fijadas por el consejo de ministros de la Unión. Una establecía que las negociaciones sobre aranceles y liberalización comercial no podían empezar antes de julio del año 2001. La otra establecía un vínculo de hierro entre la entrada en vigor del acuerdo comercial y el inicio a nivel mundial de una nueva ronda de negociaciones en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC), la que se había bautizado como Ronda del Milenio.



Una tercera limitación estaba implícita. Junto con el mandato para negociar con Chile, la Comisión Europea recibió otro para negociar un acuerdo similar con el Mercosur. Se suponía que ambas negociaciones debían desarrollarse paralelamente.



Tanto la segunda como la tercera limitación eran un lastre para las negociaciones porque las ataba al ritmo que adquirieran las que se realizaban en el foro multilateral de la OMC y al que quisieran imponerse los países de Mercosur que deseaban avanzar con más calma dados sus problemas internos.



La negociación se inició en abril de 2000 con tres grupos de trabajo: comercio, cooperación y política. Cada uno tenía los subgrupos que fueran necesarios. Se desarrollaron cinco rondas de negociaciones hasta junio de 2001. En ese momento, la ministra de Relaciones Exteriores, Soledad Alvear, dio por terminada la primera parte de las conversaciones y anunció la creación de un "equipo país" encargado de negociar en las siguientes rondas, además de un consejo asesor de personalidades. El equipo negociador quedó formado por un grupo interministerial integrado por los ministros de Hacienda, Economía, Agricultura y Relaciones Exteriores.



En cuanto a los temas específicos, se designó como jefe del equipo negociador al subsecretario de Relaciones Exteriores, en ese momento Heraldo Muñoz y posteriormente Cristián Barros. Como responsables de los temas económicos y de cooperación fueron designados el director de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería (Direcon), Osvaldo Rosales, y el director de la Agencia de Cooperación Internacional, Marcelo Rozas.



El embajador Van Klaveren fue el responsable de sacar adelante el capítulo de cooperación política con los lineamientos de Muñoz, al principio, y de Barros, después. El 15 de abril de 2002 este capítulo de discusión quedó cerrado y acordado.



El capítulo de cooperación general, donde se obtuvieron algunos de los avances más sustantivos y originales (dado que el acuerdo de Florencia de 1996 ofrecía ya un buen piso negociador) fue llevado de manera directa por Ricardo Herrera con la supervisión y dirección de Marcelo Rozas.



Ambos se entendieron bien, Rozas le dejó un amplio campo de maniobra a Herrera y así, cuando a finales de 2001 la ministra Alvear hizo una evaluación de la marcha del acuerdo, Rozas y Herrera se podían ufanar de que tenían la tarea hecha. De hecho, en junio de 2001, ya tenían textos acordados en dos de los tres subgrupos del Grupo de Trabajo de Cooperación que se referían a educación, cultura, ciencia y tecnología y el resto de los textos quedaron cerrados en diciembre de 2001.



Una propuesta suicida



La negociación más difícil y que más desgastó a los equipos fue la comercial, no sólo por ser el ámbito donde más intereses se cruzan, sino por la complejidad con que se realiza. Se negocia producto a producto y estos se hallan codificados por la Unión Europea. Hay millares de códigos debido a que cada uno describe con exactitud el producto y sus más mínimas variantes. Las uvas, por ejemplo, tienen distintos códigos según sus características físicas, cepas y hasta por la forma de recolección.

La negociación comercial comenzó formalmente con un intercambio de propuestas en julio de 2001, en la quinta ronda de negociaciones que daba paso a la segunda parte del proceso. Hubo una propuesta informal que fue uno de los mayores "chascos" de las conversaciones. Se lanzó un primer envite a la Unión Europea proponiéndole un arancel cero, sabiendo que lo iban a rechazar.



Sin embargo, un análisis más detallado permitió comprobar que si lo hubieran aceptado, el desarme arancelario habría causado graves perjuicios a determinados sectores económicos chilenos. Era una propuesta suicida para Chile. Los negociadores comenzaron a plegar velas y terminaron por presentar a la UE tres listas de productos: una para liberalización inmediata y otras dos para liberalizar en cinco y diez años. Los europeos recibieron con algo de sorna las listas recordando el ímpetu liberalizador del principio.



En enero de 2002, el consejo de ministros de la Unión Europea resolvió desvincular la entrada en vigor del acuerdo de asociación con Chile del inicio de la Ronda del Milenio de la OMC a la vista de que ésta estaba fracasando. También la famosa condicionante implícita de mantener un riguroso paralelismo con la negociación de Mercosur se había ido esfumando a medida que Argentina se hundía en el caos económico. El camino ya estaba despejado y el éxito de la negociación sólo dependía de Chile y la UE.



Ese mismo mes, España había asumido su turno en la presidencia de la UE. Ya a finales del año 2001, durante la presidencia belga de la Unión, los funcionarios españoles habían hecho saber que el presidente José María Aznar tenía un interés especial en que el acuerdo con Chile quedara cerrado durante la presidencia española.



Desconcierto en Madrid



El 31 de enero de 2002 la ministra Soledad Alvear informó que el presidente Aznar había mostrado su disposición a acelerar las negociaciones. Pero ese mismo día, Alvear sostuvo otra reunión con el ministro español de Asuntos Exteriores Josep Piqué. Mientras Aznar se mostró personalmente esperanzado en que el acuerdo saliera en los plazos marcados, Piqué le advirtió a la ministra chilena que el acuerdo sólo se alcanzaría si Chile hacía concesiones generosas en materia pesquera.



La contradicción entre los mensajes de Aznar y Piqué desconcertó a los chilenos. Más aún cuando Piqué dejó caer muy sutilmente la posibilidad de que si el tema pesquero no se podía solucionar en el marco del acuerdo bien se podía arreglar a través de un acuerdo bilateral de España y Chile, vía que ya se había comenzado a utilizar en el contencioso del pez espada.

Alvear no se dio por aludida con la propuesta de Piqué (que hubiera sido impresentable de cara a los demás socios de la UE), pero las dudas se apoderaron de los negociadores chilenos. Una advertencia de los negociadores franceses se recordaba continuamente. "Nosotros somos complicados para negociar nuestros asuntos, pero el verdadero enemigo lo tienen en Madrid", habría dicho un diplomático galo.



Lo que se desconocía en Chile eran las permanentes escaramuzas entre Aznar y Piqué no sólo por el tema del acuerdo con Chile, sino también en otros asuntos de la política exterior española como las relaciones con Marruecos. A medida que la política exterior española se veía cada vez más desbordada por los acontecimientos internacionales, Aznar veía claramente que el único logro que podría presentar en la cumbre de la UE con América Latina prevista para mayo de 2002 era el acuerdo con Chile. Y eso lo convertía en un elemento estratégico si deseaba seguir presentándose ante los demás europeos como el dueño de la llave de América Latina.



La fase decisiva del acuerdo se produjo entre la novena ronda de negociaciones (marzo de 2002) y la décima (abril de 2002). Para entonces ya estaba claro que los grandes problemas eran comerciales y se referían a la pesca, vinos y licores. La ministra Alvear y el comisario europeo de Comercio, Pascal Lamy, habían acordado hacer un esfuerzo mayor y cerrar el acuerdo en la décima ronda.



Pero los negociadores estaban entrampados. Nadie avanzaba. Ni Francisco Bahamonde, el responsable de negociar Agricultura y su supervisor político, Furche conseguían salir adelante, ni Sergio Ramos, el responsable de negociar el tema vinos. Y mucho menos Pesca, terreno en el que los españoles deseaban importantes concesiones.



Rebolledo y el indio pícaro



Un hombre destacó en las negociaciones: Andres Rebolledo, el joven director de Asuntos Económicos para América Latina de la Dirección de Relaciones Económicas de la Cancillería, que fue encargado de negociar el acceso a mercados. Rebolledo actuaba respaldado por tres asesores a los que llamaban "los guatones" y que se habían aprendido todos los códigos de los productos. En frente tenía al negociador europeo acompañado por un especialista al que bautizaron como "el mudo, porque no abría la boca, pero cada vez que se negociaba un producto tecleaba en un computador portátil y entregaba a su jefe la información detallada sobre el mismo.



Las reuniones eran largas y tediosas. Rebolledo llegó a comentar que iba a mandar a pedir un indio pícaro a Chile para no tener que contestar de palabra a cada oferta, sino que cuando tuviera que decir que no a algo, le bastara con poner el indio sobre la mesa, gesto inequívoco de que se rechazaba la propuesta.



Rebolledo tenía por encima a Mario Matus, director de asuntos económicos bilaterales de la Cancillería, y al propio Osvaldo Rosales, director general de la Direcon.



Cristián Barros, Rosales y Matus habían creado una dinámica futbolística con el equipo negociador. Cada mañana les alentaban, les daban ánimos y los aleonaban para conseguir un buen resultado. Rebolledo, Ramos, Paiva, Castillo y Bahamonde, volvían cada jornada más desesperados tras chocar con los negociadores de la UE y al ver que cada vez que pedían información a Chile a algún sector empresarial específico, estos no contestaban o se limitaban a darles largas.



La llegada a Bruselas de Ricardo Lagos Weber, director de Asuntos Económicos Multilaterales de la Cancillería, en la última semana de negociación, cambió las cosas. Lagos recompuso el ánimo del equipo y desbloqueó las comunicaciones con Chile: ningún empresario se atrevió a dejar las llamadas del hijo del presidente sin respuesta.



Las conversaciones comenzaron a marchar mejor y el espíritu del equipo mejoró. En este escenario, Bahamonde consiguió por ejemplo que se le asignara una cuota de exportación de carnes rojas y blancas a Chile siendo que nuestro país no exporta nada de carnes rojas. La cuota es considerada emblemática porque el tema cárnico es uno de los asuntos más sensibles dentro de la Unión Europea. Algo similar ocurrió con la cuota de los quesos y con la de las galletas y confites.



El 23 de abril llegó la ministra Alvear a Bruselas, dispuesta a cerrar el tratado a como diera lugar. Quedaban tres días de conversaciones y la ministra decidió que se negociaría sin parar, lo que obligó a la famosa maratón de 48 horas que fructificó en el acuerdo final anunciado el viernes 26 de abril. La ministra se reunió con Pascal Lamy y ambos lanzaron sus líneas rojas, las cuales no se podían sobrepasar. Allí, Alvear se encontró con que aún quedaban pendientes cuestiones aparentemente banales como las salsas de tomates o los licores.



Había una veintena de brackets o paréntesis (cuestiones pendientes) en el texto final. Se dieron instrucciones para solucionarlas. En los licores, por ejemplo, se dejó de pedir compensaciones económicas por el hecho de renunciar a utilizar determinadas denominaciones de origen protegidas en Europa, como la de "champaña".



Peces con bandera



Pero la pesca seguía siendo el gran tema. Los negociadores chilenos insistían en defender las famosas 200 millas, pese al antecedente de que la UE sólo reconoce 12 millas de zona económica exclusiva y a que en el acuerdo de asociación de México con la UE (el único precedente del acuerdo logrado ahora por Chile), los mexicanos se habían rendido en la famosa "milla 13". Los diálogos de los negociadores adquirían ribetes surrealistas:



-Y los peces que nacen fuera de las 200 millas y maduran dentro de esa zona, ¿son chilenos?- planteaba un negociador europeo.
-Sin duda son chilenos- respondía el negociador de Chile.
-¿Cómo lo sabe? ¿Van con bandera chilena?- repreguntaba burlonamente el negociador de la UE.
-Es como si fueran- decía el chileno, desesperando a los representantes comunitarios que no entendían un argumento tan sui generis.



Un día que el bloqueo perduraba, los representantes chilenos contemplaron el peor escenario posible: que el asunto pesquero diera al traste con todo el proceso. En ese caso límite, Alvear todavía tenía una carta. El comisario europeo de asuntos exteriores, el británico Chris Patten, le había ofrecido a la ministra que si el asunto no avanzaba con el comisario Pascal Lamy por la razón que fuera le llamaran sin falta, que él intentaría por todos los medios desbloquear la negociación efectuando consultas directas con los gobiernos europeos.



El problema es que Patten siempre se hallaba de viaje y era imposible localizarlo en caso de emergencia. Ni los funcionarios comunitarios ni los chilenos garantizaban que pudiera estar al teléfono. Cuando el abatido equipo negociador se lamentaba de que la última carta no estuviera al alcance de la mano si se la necesitaba, apareció muy campante el ex embajador Gonzalo Arenas. "¿Quieren localizar a Patten? No hay problema. Yo lo arreglo", dijo Arenas.



Los demás lo miraron con cara de que estaba jactándose de un imposible, pero Arenas efectivamente tenía la clave para encontrarlo gracias a su larga amistad con la jefa de gabinete de Patten. Finalmente no fue preciso hablar con Patten, pero fue muy tranquilizador saber que Arenas lo podía localizar en cualquier lugar del mundo.



Baguettes de madrugada



Una mayoría de miembros del equipo negociador destacan el papel de Arenas, quien no tenía un cometido específico, pero aportó lo que se podría llamar "el plus sentimental" del acuerdo. Arenas, militante democristiano, estudió en Lovaina (Bélgica) y allí tuvo ocasión de trabar amistad con estudiantes europeos, especialmente españoles. Se cuenta que Arenas era el que organizaba los partidos de fútbol con muchos de ellos.



Ese factor personal, sus innumerables relaciones y su cordialidad, son las que le ayudaron en 1999, cuando era embajador ante la UE, para conseguir el mandato para que la Comisión Europea negociara el acuerdo. Y ese mismo factor personal es el que permitió que cuando los españoles se hicieron cargo de la presidencia de la Unión Europea, Arenas conociera personalmente a tres de los seis negociadores comunitarios.



Aunque nadie se atreve a formularlo públicamente, después de los reparos planteados en enero por el ministro Piqué y a medida que la presidencia española se iba acercando al mes de mayo, los representantes españoles comenzaron a facilitar los acuerdos y desentrampar las situaciones de bloqueo. Estaba claro que las premisas políticas de Aznar le iban comiendo terreno a las pretensiones pesqueras de Piqué.



Tras anunciarse el fin de las negociaciones, algunos funcionarios del gobierno español han dicho públicamente que no se dio satisfacción a sus demandas sobre la pesca, pero sólo pueden criticar el acuerdo con sordina dado el interés personal que Aznar puso en este asunto.



La última jornada de negociaciones de la décima ronda se iba alargando mientras Rebolledo negociaba más y más productos. El proceso era lento y tedioso. Además, había que consultar permanentemente con los representantes sindicales y del sector privado chileno que habían ido hasta Bruselas y que permanecían en una habitación aparte, el famoso "cuarto adjunto".



Ya era de noche y nadie había previsto comida ni bebida para los negociadores. Había una máquina de bebidas en una planta más abajo, pero ya se habían agotado. El inefable Gonzalo Arenas vio a un miembro de la Comisión Europea que venía con un paquete de baguettes a eso de las dos de la mañana. Le dijo que las había comprado en una panadería cercana. Hasta allí fue Arenas a conseguir tres bolsas de pan recién hecho para alimentar a la delegación chilena.



El hombre que le atendió era el panadero que estaba cocinando el producto, ni siquiera sabía el precio que debía cobrarle ya que él nunca atendía el despacho de pan. Arenas se rascó los bolsillos buscando sus últimos euros para pagar un precio aproximado que al panadero le pareció justo.



Barros zanja la cuestión



Así las cosas, la línea roja de Alvear quedó establecida en el asunto de la pesca. El reloj avanzaba imparable y ya eran casi las tres de la mañana del viernes 26 de abril. Algunos negociadores, que ya habían concluido sus tareas, querían marcharse a sus casas u hoteles.



El humor, sin embargo, no se perdía. Rebolledo, que aún tenía productos que negociar, confidenciaba a sus compañeros: "Tengo un producto que les voy a sacar como a las cuatro de la mañana para pillarlos cansados". Pero los europeos, que tienen mucha experiencia en estas negociaciones, parecían frescos y en perfecta forma. Efectivamente, Rebolledo tiró su propuesta a la mesa y los europeos reaccionaron mal después de que el mudo consultara en su computador portátil. Hubo que matizarla para no fastidiar toda la negociación que ya estaba prácticamente cerrada.



La ministra habló con Pascal Lamy y le explicó que estaban en un punto crítico. Satisfacer las demandas de la UE en materia pesquera -el libre acceso a las 200 millas- obligaría al gobierno chileno a pagar un precio político inaceptable. Lamy le contestó que "esto de las 200 millas es un invento chileno, es ridículo y no resiste el menor análisis según la doctrina y la política europea... pero la voy a ayudar".



Ese fue el momento decisivo porque al rato volvió Lamy con un borrador de texto para el capítulo pesquero que habían preparado sus juristas. "¿Esto es aceptable para usted?", preguntó. La ministra tomó el texto, lo pasó a la gente de su equipo y les mandó que lo sometieran a la opinión de Jorge Berguño, el diplomático chileno experto en Derecho del Mar. En una sala aparte Berguño cogió el papel y lo leyó detenidamente. Estuvo diez minutos pensando y reflexionando sobre el texto. Finalmente dijo: "Jurídicamente está bien".



En ese momento Rosales, Matus y Van Klaveren fueron presa de las dudas. Era el momento decisivo y alguno de ellos sugirió que era mejor consultar con Santiago, buscar un respaldo político al máximo nivel. Cristián Barros, el subsecretario de Relaciones Exteriores, que también estaba en la sala, zanjó la cuestión con un golpe de autoridad: si el experto de la Cancillería decía que jurídicamente estaba bien, así era. Y si era preciso, él asumía la responsabilidad.



El dictamen de Berguño fue transmitido a la ministra. "Jurídicamente está bien", le dijeron. Y Soledad Alvear agregó: "Pues si jurídicamente está bien, políticamente lo acepto". Ya casi amanecía en Bruselas y la negociación había terminado.



Gonzalo Arenas se dio una ducha, se cambió de ropa y volvió a la sede de la Comisión Europea. Entró muy temprano como Pedro por su casa al salón donde se debía realizar el anuncio de que las negociaciones estaban concluidas. Probó los micrófonos que usarían Lamy y Alvear, movió los indicadores de volumen y se fue a recibir a sus compañeros chilenos. A unos que se habían ido a dormir y que venían llegando sin conocer las últimas noticias les soltó un "Ä„hemos ganado!". El partido más decisivo de la diplomacia chilena en los últimos 20 años había concluido.



* Director de El Mundo Radio y subdirector del diario El Mundo de Madrid.



SIGUE...



Cronología de la negociación



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