Un actor de veto que ha permanecido vigente en las tres administraciones concertacionistas han sido los senadores designados, ya sea alterando las mayorías popularmente electas o planteándose como defensores de alguna institución específica.
George Tsebelis define un veto player como aquel actor o colectivo cuyo acuerdo es requerido para cambiar el statu quo. Con esta simple definición podemos analizar el sistema político chileno desde la fase re-democratizadora iniciada con el Gobierno de Patricio Aylwin.
¿Quiénes oficiaron de veto player en ese contexto? Para responder a esta pregunta, primero debemos distinguir entre actores de veto institucionales y no institucionales, entendiendo por los primeros a aquellos que actúan en el sistema político dentro del proceso decisorio y cuya formalidad está expresada en el texto constitucional. Por actores no institucionales se entenderá aquellos que no cuentan con atribuciones legales específicas para participar de la toma de decisiones, pero dado el contexto y sus condiciones, de todas formas actúan.
Durante el mandato de Aylwin los actores de veto institucionales no sólo estuvieron presentes en los partidos de oposición y en sus respectivas bancadas, sino que dentro de la misma alianza de Gobierno. No olvidemos los problemas que tuvo Aylwin para tratar el tema de los Derechos Humanos, resaltando el momento en que la denominada Ley Aylwin era rechazada por parlamentarios de la propia Concertación, demostrando así la dificultad para alcanzar un punto de equilibrio.
Pareciera que el Contingente Legislativo de Aylwin permitió un avance consistente en la re-democratización política, en especial por los 72 diputados que apoyaban su gestión, independiente de las diferencias en materias de derechos humanos, pues se alcanzaron acuerdos en materia laboral y tributaria. Todo dentro del contexto de la «Democracia de los Acuerdos» sustentada en un estilo consociativo, donde RN jugó un rol central. De esta forma, el número de actores que favorecieron la gestión de Aylwin más allá de las problemáticas relativas a las Fuerzas Armadas y a los Derechos Humanos, aumentó considerablemente con el apoyo de RN, cuestión que se expresó con claridad desde las reformas constitucionales de 1989.
¿Qué sucedía en el Senado? Un actor de veto que ha permanecido vigente en las tres administraciones concertacionistas han sido los senadores designados, ya sea alterando las mayorías popularmente electas o planteándose como defensores de alguna institución específica. Lo concreto es que esta válvula de seguridad del régimen autoritario en términos de «democracia protegida y autoritaria» no ha contado con el consenso suficiente como para eliminarla.
Los intentos de Eduardo Frei en este sentido también fueron infructuosos. La formalidad constitucional de los senadores designados y las mayorías requeridas para su eliminación imposibilitaron la existencia de una representación real para los partidos de Gobierno, con lo que se crearon verdaderas «mayorías fabricadas». Este concepto se utiliza específicamente para sistemas electorales de mayoría simple, donde un partido con poco más del 30% podría, teóricamente, lograr el 100% de la representación. Hemos aplicado esta idea al caso chileno debido a la habilidad de los constitucionalistas para dejar establecido y consagrado un actor de veto fundamental dentro del sistema político, que altera las preferencias ciudadanas.
¿Qué sucede con las Fuerzas Armadas?. Aylwin lo vivió directamente. Un actor de veto no institucional pudo poner en jaque la estabilidad del régimen político. La amenaza constante, los movimientos de «ejercicio y enlace» y el denominado «Boinazo» fueron sólo algunas manifestaciones que este actor de veto planteó al sistema político.
Pero más que las Fuerzas Armadas, el verdadero actor de veto fue el general Pinochet. Lo señaló desde un comienzo al sostener que si tocaban a uno de sus hombres se terminaba el Estado de Derecho, y no escatimó en señales y hechos concretos para dar a conocer su poder tanto al Presidente como a los partidarios de la Concertación.
Tal como señalaba Maquiavelo en «El Príncipe», Pinochet se convirtió en un líder «blindado», con capacidad de presionar y actuar junto a las Fuerzas Armadas como grupo tomador de decisiones. Su «obra» debía permanecer intacta más allá de su permanencia en el cargo de Presidente: el modelo económico ya había echado raíces en el empresariado nacional y en los ministros que dirigieron el área; sólo restaba asegurar que la Constitución siguiera sin modificaciones sustantivas y que él mismo pudiera regular los tiempos en la toma de decisiones.
¿Cuándo Pinochet dejó de ser un actor de veto? Se podría señalar que fue en el momento en que abandonó la Comandancia en Jefe del Ejército, pero más específicamente creemos que su influencia perdió intensidad desde su detención en Londres. El distanciamiento de la derecha y, particularmente de Joaquín Lavín, fue más que suficiente para que Pinochet decidiera no volver al Senado y menos aún seguir interviniendo en política.
Para la derecha era claro que éste se presentaba como el momento preciso para sacarse el ropaje autoritario y presentarse a una elección presidencial con posibilidades de alcanzar la victoria. De este modo, Pinochet dejaba ser un actor de veto, a igual que las Fuerzas Armadas que, salvo algunas escaramuzas de Izurieta y los otros Comandantes en Jefe, se mantuvieron al margen de la escena política. Hoy, con el general Cheyre todo parece volver a la normalidad: las Fuerzas Armadas, su profesionalismo y respeto a la constitucionalidad serán la guía de su accionar de aquí en adelante.
Como vemos, la mantención de Pinochet y las Fuerzas Armadas como actor de veto marcaron el panorama de los 10 primeros años de re-democratización. Con Aylwin las demostraciones de poder fueron más evidentes dada la delicadez del momento y el impacto de cualquier decisión relativa a Derechos Humanos o a las mismas Fuerzas Armadas. Con Frei la situación parece cambiar, especialmente por la presencia de Edmundo Pérez Yoma en Defensa. El conflicto con el general Stange se presentó como uno de los momentos más críticos, demostrando nuevamente el poder de veto de las Fuerzas Armadas y Carabineros al negarse éste a renunciar por el «Caso Degollados».
Hemos señalado que los actores de veto institucionales se hacen visibles principalmente en el Congreso, haciendo más fácil o difícil la administración de los Presidentes dada la magnitud del Contingente Legislativo. Es importante considerar que, teóricamente, a mayor número de actores de veto en ausencia de congruencia y cohesión, decrece el potencial para cambiar el statu quo. Además, la existencia de muchos actores de veto hace más difícil alcanzar acuerdos, lo que se agudiza aún más cuando el Tipo de Regla de Decisión es restrictiva; por ejemplo, cuando se exigen los 2/3 de cada cámara para cambiar el statu quo.
Lo anterior es perfectamente aplicable al caso chileno: régimen presidencial con sistema bicameral, lo que implica la existencia de 5 partidos relevantes que actúan en coalición, donde los acuerdos no siempre son fáciles; existencia de senadores institucionales capaces de bloquear decisiones evitando la modificación del mencionado statu quo; participación de actores no institucionales con evidente capacidad interventora en las decisiones, tales como Pinochet y las Fuerzas Armadas.
Para Aylwin fue más difícil gobernar con el actor de veto no institucional debido a sus amenazantes manifestaciones, pero tuvo la ventaja de no presenciar fracturas en la coalición exceptuando las diferencias en el tema de Derechos Humanos. Para Frei, en cambio, la convivencia con las Fuerzas Armadas fue más llevadera, pero tuvo fuerte oposición en el Congreso, recibiendo críticas de sus propios partidarios. Si bien no hubo fractura coalicional sí se asistió a un distanciamiento desde la figura presidencial.
¿Quiénes ofician hoy como actores de veto? En el Congreso la situación ha cambiado. Por una parte, observamos una oposición más amplia numéricamente y con mayores opciones de alcanzar la Presidencia en la próxima elección, al igual que una coalición de Gobierno que no presenta la unidad que tuvo en la administración Aylwin.
RN y, particularmente, la UDI han dirigido ataques aún más frontales al Presidente Lagos, dificultando los acuerdos y proyectando cualquier decisión a los comicios del 2005. Además, se observa una dinámica que en los actores de veto es determinante: la unidad y congruencia. La UDI es un excelente ejemplo de ambas características, intentando absorber a RN dentro de ese esquema, cuestión que no se repite en el bloque de Gobierno. Si bien cada partido de la Concertación puede alcanzar cierto grado de unidad, la congruencia entre ellos ha venido cayendo especialmente desde la segunda fase del mandato de Frei.
Respecto a los actores de veto no institucionales la situación también se ha modificado. Por una parte, se observa un empresariado activo tanto decisionalmente como en términos mediáticos, posicionándose en la agenda como un actor opinante e influyente en la toma de decisiones.
Además, y esto se vio con mayor claridad con el liderazgo de Felipe Lamarca, el empresariado chileno se encuentra muy ligado a la derecha y excesivamente crítico del Gobierno. La insistencia por bajar las tasas de interés para reactivar la economía se presenta como un verdadero chantaje para el Ejecutivo y particularmente para el Banco Central, pues señalan que de no producirse dicha reactivación, los índices de desempleo se mantendrán altos.
Por otra parte, aunque con menor visibilidad, existen actores de veto no institucionales de orden internacional. El FMI es uno de ellos, afectando la toma de decisiones principalmente en otros países del continente, como fueron los casos de Argentina y Uruguay. Pero la influencia de este tipo de organizaciones es innegable, sobre todo si se asiste al escenario global de la economía y las comunicaciones.
Como vemos, la existencia y el número de actores de veto han cambiado notoriamente en los últimos 10 años. En un comienzo fueron las Fuerzas Armadas y Pinochet los principales actores no institucionales sobre los que giró gran parte de la historia reciente de Chile.
Las bancadas parlamentarias y los senadores designados continúan siendo actores relevantes. Los primeros permanecerán por siempre en el régimen político democrático, en tanto que los segundos deberán esperar la congruencia y convergencia de los otros actores para decidir su eliminación.
Lo concreto es que los actores de veto ya sean institucionales o no institucionales son parte de una democracia. Justamente la existencia de opiniones diversas y que se expresan por distintos canales es la esencia del juego en este tipo de regímenes, aunque sería válido cuestionar la influencia de los actores de veto no institucionales debido a que actúan al margen de la formalidad.
(*) Cientista político y periodista.
