La reunión ministerial del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), efectuada en Miami a fines de noviembre, terminó un día antes de lo previsto confirmando el escepticismo existente antes del encuentro. El fracaso de la Conferencia de Cancún de la Organización Mundial de Comercio (OMC) había provocado un notorio distanciamiento entre el gobierno de los EE.UU. y los de varios países de América Latina, encabezados por Brasil. Ello situó a Washington ante la opción de flexibilizar su negativa a negociar recortes a sus subsidios agrícolas o enfrentarse a la imposibilidad de materializar el ALCA en la fecha prevista. También la reunión preparatoria efectuada a inicios de octubre en Trinidad Tobago había concluido sin ningún consenso sustantivo en el tema de acceso a mercado -cuyo avance estaba virtualmente paralizado desde largos meses-.
Robert Zoellick, Representante de Comercio de los EE.UU. (USTR), invitó al canciller brasileño, Celso Amorim -ambos copresidentes del ALCA durante esta fase final de las negociaciones-, a una reunión privada una semana antes del encuentro de Miami. De este diálogo fluyó el acuerdo de destrabarlas en un momento muy difícil para el futuro del ALCA y así «conservar la integridad del proceso ALCA» -según palabras del canciller suramericano
El gobierno brasileño expuso en esa conversación un grupo de ideas que podían ser el eje de la Declaración Ministerial de Miami, y sobre cuyas bases estaba dispuesto a continuar las negociaciones. La iniciativa brasileña le significó ceder en la posición defensiva asumida durante la reunión en Trinidad-Tobago y optar por una vía más pragmática: i) abandonar su reiterada postura de no negociar si EE.UU. no se comprometía a una reducción de sus subsidios agrícolas, ii) reconocer la opinión de países latinoamericanos dispuestos a aceptar acuerdos bilaterales con los EE.UU. si el ALCA no prosperaba, y iii) admitir la existencia de numerosos empresarios brasileños –especialmente del sector agrícola- más interesados en la rebaja de los aranceles que en los subsidios estadounidenses.
El consenso entre los EE.UU. y Brasil se fundó en torno de los conceptos de equilibrio, inclusión y flexibilidad. Esta última -la posibilidad de reconocer diferentes niveles de compromiso respecto de las distintas áreas a negociar- fue para muchas delegaciones en Miami la pieza clave que permitió su fácil aceptación por prácticamente todos los gobiernos involucrados en el proceso.
La flexibilidad supuso que el gobierno brasileño aceptase que las negociaciones de los subsidios agrícolas fuesen excluidas del ámbito del ALCA y reservadas para la OMC -como deseaba Washington- a cambio de omitir del acuerdo hemisférico la obligatoriedad de negociar los temas de protección a la propiedad intelectual, compras gubernamentales e inversión extranjera -como insistía la Casa Blanca. De este modo, el consenso alcanzado entre Brasil y los EE.UU. radicó en concentrar las negociaciones del ALCA en la liberalización de mercados, la reducción de aranceles y otras barreras a los bienes y servicios. Un segundo consenso consistió en que las negociaciones fuesen diferenciadas -demanda brasileña- y abiertas al grado de compromiso de cada país.
Estructura y alcances de la Declaración de Miami
Los ministros acordaron en Miami un enfoque marco para negociar un ALCA en dos niveles de compromiso, respetando las diferentes sensibilidades y niveles de desarrollo. Aunque adoptaron un conjunto común de derechos y obligaciones en cada una de las áreas de negociación, establecieron que quienes deseen podrían concluir acuerdos bilaterales o regionales para avanzar más rápido en ciertos temas.
El esqueleto del acuerdo hemisférico consiste en permitir una diferenciación de grados de compromiso -la inclusión de dos niveles- para que quienes consideren de interés llevar adelante la adhesión a los temas de servicios, inversiones o compras gubernamentales de manera complementaria a las normas de OMC, puedan hacerlo sin obligar a los demás a hacer lo mismo. El primer nivel comprende un conjunto de obligaciones y derechos mínimos -una suerte de mínimo comun-, mientras que el segundo consistirá en acuerdos bilaterales o regionales.
Al establecer la Declaración de Miami que se podrá asumir «distintos niveles de compromiso» conforme a las necesidades de los socios -dando lugar a lo que se definió como un Acuerdo a la carta-, cada país determinará su grado de integración. Esto equivale a admitir la coexistencia de al menos tres escenarios, no necesariamente convergentes entre sí: i) un ALCA-básico suscrito por los 34 países, ii) Acuerdos bilaterales entre EE.UU. y países individuales de América Latina, y iii) Acuerdos entre EE.UU. y pactos subregionales -MERCOSUR, Comunidad Andina, Mercado Común Centroamericano-. Esta versión de diferentes ritmos es muy diferente al diseño de Washington cuando lanzó la Cumbre de las Américas en 1994, que buscaba extender al resto del continente -con el menor número de cambios posibles- el Acuerdo de Libre de Comercio de América del Norte (ALCAN) suscrito con Canadá y México.
La exclusión de los temas de subsidios agrícolas, normas antidúmping, servicios, inversiones, compras gubernamentales y protección a la propiedad intelectual de un acuerdo hemisférico comprensivo -como pretendía Washington- comprime de manera sustantiva el alcance y la profundidad del conjunto resultante que entraría en vigor desde 2005. La posibilidad de incorporar los cuatro últimos aspectos excluidos del ALCA -subsidios agrícolas y normas antidumping ya es claro que Washington los reserva para la OMC- en Acuerdos separados augura un incierto panorama de asimetrías y discriminaciones al interior de los países de AL y entre éstos y los EE.UU. Así, las condiciones en que países más pequeños podrían negociar y alcanzar resultados satisfactorios a sus intereses serán muy distintas y seguramente inferiores a los que obtengan por ejemplo los países del MERCOSUR, al negociar como un todo frente a Washington. Además, la coexistencia de regímenes distintos en materias tan sensibles como inversiones y propiedad intelectual podría generar una competencia perversa al interior de la región, y en el peor de los casos anular los beneficios de la apertura hemisférica en materia de bienes.
Pero este ALCA light fue para los EE.UU. la única alternativa a la posibilidad de que no hubiese acuerdo hemisférico. También para permitir que el ALCA pudiese sobrevivir Washington debió conceder que fuese excluido del ALCA el principio de single undertaking (nada está negociado hasta que todo esté negociado), moviéndose hacia una suerte de acercamiento «a la carta» -como acuñaron algunas delegaciones al término de la reunión de Miami-. Resulta difícil no reconocer que todo ello representa un gran cambio en la posición estadounidense.
Los escenarios posibles hasta 2005
La Declaración de Miami simplemente retrasó los mismos problemas rebeldes que el ALCA enfrentó apenas iniciada la reunión, por lo que la seguridad de que habrá siquiera un ALCA light está lejos de cierta. Pero el acuerdo de posponer las decisiones más relevantes fue el único recurso para no provocar una implosión de la Conferencia. El texto ministerial devolvió todas las decisiones difíciles al Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) -donde estos mismos problemas han estado entrampados durante un año-, pero no impartió instrucciones precisas sobre cómo resolverlos. Algunas organizaciones ciudadanas opuestas al acuerdo consideran que la idea básica ha sido empujar estos temas a un momento futuro con un perfil menos público y una menor trascendencia simbólica.
La declaración ministerial mantuvo enero de 2005 como fecha tope para el cierre de las negociaciones y definió al 30 de setiembre de 2004 para concluir aquellas sobre el acceso a mercados. Entre ahora y enero de 2005 no hay otras fechas intermedias para evaluaciones, ajustes, ofertas y contrapropuestas. Esta suerte de laconismo negociador ha dado pie a múltiples versiones: una de éstas, la que más ha comenzado a circular entre los países de la región, es que tampoco hay una certeza total de que el ALCA light esté en condiciones operativas dentro de poco más de doce meses. Pero el reconocimiento -hoy- de que subsisten apreciables brechas de intereses en materia de acceso a mercados y otros capítulos restaría márgenes de maniobra a los negociadores y -principalmente- elevaría los crecientes niveles de oposición social hacia los respectivos gobiernos, incluyendo el de los EE.UU.
Los factores más determinantes para la conclusión a tiempo de las negociaciones en lo que resta hasta diciembre de 2004 serán:
* La capacidad del CNC para flexiblizar posiciones y generar consenso en torno a un número no menor de decisiones ambiguas o posiciones contrapuestas reflejadas en la abundancia de frases entre corchetes.
* La forma cómo gobiernos y negociadores enfrenten y den respuesta a una cada vez más masiva oposición de sectores empresariales, organizaciones ambientalistas y sindicales que rechazan el ALCA -muchas de ellas articuladas hoy en redes hemisféricas o subregionales-.
* El resultado de las elecciones presidenciales programadas en varios países de AL entre ahora y diciembre de 2004, y la forma cómo éstas podrían sumar o restar fuerzas a los partidarios o recelosos del ALCA. Un factor gravitante en ello será la fuerza ejercida por los movimientos sociales opositores sobre los candidatos -tanto más si éstos representan en algunos casos la continuidad de los actuales gobernantes o partidos de gobierno-.
* El grado de gobernabilidad y liderazgo que durante este período crítico alcance la copresidencia de EE.UU. y Brasil en el ALCA. El acuerdo de trabajar juntos alcanzado antes de Miami supone una tregua en una relación tormentosa ya antes del fracaso de Cancún y agravada después. Pero aquélla sigue expuesta a factores de política interna de ambos países. Además, dentro de la propia administración Bush y en la oposición demócrata se ha incubado un creciente malestar por la animadversión que creó al interior de Brasil la campaña lanzada desde la Casa Blanca al responsabilizarlo del fracaso de la Conferencia de la OMC. Zoellick y su equipo han sido criticados por el estilo agresivo que adoptaron respecto de Brasil, amenazando una relación bilateral que Washington desea conservar.
* Las acciones que adopte la administración Bush en los próximos meses. En la inmediatez de las elecciones presidenciales, con unos resultados y sobre todo perspectivas del ALCA mucho menos auspiciosas de lo esperado, el Ejecutivo podría ser forzado a admitir que subestimó la oposición interna al acuerdo. Por lo pronto los recientes fracasos y las dificultades enfrentadas por Zoellick han generado dudas sobre su continuidad al mando del USTR en la fase final del ALCA. Su reemplazante podría ser el actual subsecretario internacional del Departamento del Comercio. Dejar su cargo después de la reunión del ALCA salvaría a Zoellick del desgaste político del proceso de la negociación y del riesgo de ser responsabilizado por las eventuales consecuencias negativas de una liberalización del comercio. Pero su reemplazo también dejaría a Bush con las manos libres para un eventual cambio de rumbo negociador -algo especialmente crítico en un año electoral-.
La indecisa posición de Chile
La confrontación y distanciamiento de posiciones entre América latina -o al menos gran parte de ella- y los EE.UU. ha dejado a Chile en una incómoda e inestable posición. La alianza política a la que intenta intenta sumarse el presidente Lagos con sus homólogos argentino y brasileño -basada esencialmente en la necesidad de estructurar lazos más sólidos que lo vinculen a la región-, su defensa del multilateralismo, la conveniencia de responder con hechos a la innegable percepción de aislamiento creciente del país en el entorno principalmente vecinal sitúan a su gobierno ante el dilema de hacer converger todos esos objetivos con la fortalecida relación con Washington -la cual a través del Acuerdo de Libre Comercio se desliza también hacia el terreno político-. En un plano de consistencia con la estrategia de apertura que ha mantenido por más de una década, la posición chilena en el ALCA resulta hoy mucho más cercana a Canadá y México que al resto de AL. Y la de ambos países, a su vez, se ha sumado claramente al discurso de defensa de las directrices originales de la Casa Blanca.
La canciller chilena, Soledad Alvear, ha admitido que los acuerdos alcanzados en Miami no es lo que esperaba el Gobierno, «pero representan la realidad de la región (…) Cuando se iniciaron las negociaciones del ALCA, se planteó la conveniencia de tener todos los temas sobre la mesa al mismo tiempo. Teníamos los más altos niveles de ambición. Sin embargo, esto, que (entonces) parecía un objetivo común, hoy parece muy difícil de concretarlo, considerando los cambios profundos que han sucedido en la región y que abarcan las áreas políticas, sociales y económicas». ¿Qué significan, cómo interpretar el sentido de estas palabras?:
La existencia de «preocupación» por la forma cómo han evolucionado las relaciones con la región ha forzado al Gobierno a considerar seriamente las críticas hechas incluso desde las propias filas de la Concertación al estrechamiento de los vínculos con los EE.UU., Asia y la Unión Europea, versus los desencuentros con los países vecinos.
Aunque las críticas no han derivado a un cuestionamiento al fondo de la estrategia desarrollada, sino más bien a gestos y conductas de la diplomacia chilena; el escenario reciente y las perspectivas del ALCA han desorientado a la cancillería y demostrado una vez más el divorcio entre la estrategia de apertura y negociaciones comerciales internacionales y el aparente subdesarrollo de los demás ámbitos de las relaciones internacionales, en particular la profundización de los niveles de integración política. Pero incluso la consistencia del primer ámbito parece haberse fracturado precisamente por los estrechos vínculos con EE.UU. -que han generado sucesivos reacomodos en la posición sustentada al respecto por Chile-.
Así, ante el fracaso de la Conferencia de Cancún, la cancillería claramente hizo suya la posición estadounidenses y minimizó los efectos de aquella al enmarcarlos dentro de la malla de acuerdos bilaterales suscritos por Chile -cuya existencia y ampliación compensaría con creces los impactos adversos de la no liberalización multilateral-. Pero luego, al término de la reunión de Miami -y precisamente porque gran parte de los temas más relevantes de la liberalización hemisférica fue endosada al ámbito de la OMC- la canciller Alvear ha vuelto a sostener, inmutable: «Tanto nosotros como EE.UU. estamos interesados en poder avanzar en las tratativas multilaterales, puesto que la idea de tener tres columnas de negociación -agenda bilateral, regional y OMC-, planteada por el MERCOSUR, ya se abandonó como alternativa».
Sin embargo, a renglón seguido, la propia canciller justifica la conveniencia de optar por el multilateralismo dados «los altos estándares proteccionistas de los EE.UU. (que) pueden afectar la confianza de las naciones en vías de desarrollo». La inconsistencia entre ambas posiciones no es menor: ¿Cómo podría Chile converger con EE.UU. en unas tratativas multilaterales que, simultáneamente, perjudican los propios intereses de Washington? Debe además recordarse que si bien Chile no lideró la iniciativa, sí participó del G-21 que levantó durante la Conferencia de Cancún una posición exactamente opuesta a la estadounidense en materia de liberalización de los mercados y otros temas ahora excluidos del ALCA. Esta suerte de esquizofrenia argumental en la política exterior chilena se arrastra desde las propias negociaciones del Acuerdo con los EE.UU., donde Santiago fue forzado a aceptar la exclusión de toda posible flexibilización de la normativa andumping estadounidense y a tolerar un régimen más benigno en materia de propiedad intelectual e inversiones. En otras palabras: la propia experiencia negociadora chilena debió -al menos en este punto- generar una mayor y explícita convergencia de posiciones con el MERCOSUR y otros países latinoamericanos, y no con los EE..UU.
La misma zigzagueante posición se advierte respecto de la conducta asumida por Santiago en el proceso del ALCA. En los días previos a la reunión de Miami, la canciller dijo: «Lo que interesa a Chile es profundizar los Acuerdos de Complementación Económica que tenemos en la región, que se eliminen las exclusiones; que se armonicen las reglas de origen y agricultura buscamos además lograr disciplinas más estrictas respecto a los subsidios a los embarques». Tras la conferencia, en cambio, arguyó que el ALCAlight «es un camino intermedio, una propuesta que originalmente desarrollamos con Canadá (…) un núcleo de derechos y obligaciones comunes en todas las áreas de la negociación». En rigor, la propuesta de dos ritmos fue concebida y desarrollada por Brasil, mientras que para toda América Latina es claro que Canadá y México defendieron sistemáticamente un Acuerdo comprensivo y no excluyente.
Nelson Soza es periodista y magíster en Economía.
