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Royalty: El Ejemplo de Noruega

por 28 julio, 2004

Muy a menudo nuestros economistas y algunos destacados políticos, nos señalan admirados cómo, según ellos, los países exitosos son aquellos que reducen sus impuestos. Agregan que eso es lo que deberíamos hacer nosotros en lugar de estar discutiendo acerca de cobrar un royalty a la minería. Por este motivo, y con la venia de los lectores por incurrir en el mismo tipo de análisis algo simplista, voy a permitirme referirles el ejemplo de Noruega.



Como es sabido, este país de muy al norte, de superficie grande y pequeña población (4,5 millones), ha logrado nuevamente en 2004 el primer lugar mundial en el índice de desarrollo humano calculado por el PNUD. Dicho índice, como se sabe, además del PIB per cápita de Noruega (36.600 dólares, ajustado por poder de compra, segundo a nivel mundial después de Luxemburgo), considera una serie de otras variables, tales como la esperanza de vida al nacer de sus habitantes (78,9 años), su tasa de alfabetismo (100%) y cobertura escolar combinada de niveles primario, secundario y terciario (98%).



De esta manera, Suecia, por ejemplo, que ocupa el lugar 21 en el ranking de PIB per cápita, ocupa en cambio el segundo lugar en desarrollo humano. A la inversa, Irlanda, que tiene el tercer PIB per cápita más alto del mundo, ocupa el décimo lugar en desarrollo humano. Chile (PIB de 9.820 dólares per cápita, esperanza de vida de 76 años, 95.7% de alfabetismo y 79% de cobertura escolar combinada) ocupa el lugar 43 del mundo en el ranking de desarrollo humano. En América Latina, nuetro país ocupa el segundo lugar en este indicador, junto a Costa Rica y algo más abajo de Argentina, que a pesar de sus recientes dificultades ocupa el lugar 34.



El caso de Noruega es especialmente interesante para nosotros, puesto que parte importante de su avance en desarrollo humano se debe a su riqueza petrolera submarina, descubierta en la década de 1960. Dicha riqueza, así lo ha destacado la prensa, ayudó a que Noruega haya mejorado el desarrollo humano de sus habitantes. Es así que mientras en 1975 este país tenía un índice de desarrollo humano parecido al de los EEUU, este último ocupa hoy día el lugar octavo en el ranking, mientras Noruega ha subido al primer lugar del mismo.



¿Cómo hizo Noruega para aprovechar su riqueza petrolera en beneficio del desarrollo humano de su población? ¿Hizo lo mismo que Chile con su cobre a partir de 1980? Es decir, ¿permitió a las empresas privadas explotaran sin cobro a sus yacimientos. Adicionalmente ¿les permitió eludir los impuestos a la renta?



En 1963 Noruega establece la soberanía sobre los fondos marinos. Dos años más tarde introduce un royalty de 10% a las ventas brutas. A partir de 1970, empieza a licitar parcelas del fondo marino, mediante un mecanismo que las asigna a grupos de compañías. En 1971 se inicia la extracción. En 1972 crea una empresa estatal, StatOil, la que recibe una cuota mayoritaria de todas las nuevas licencias otorgadas, bajo la racionalidad de que a Noruega le interesaba desarrollar una industria extractiva. Ese mismo año establece un royalty de 12.5% para el gas y una escala progresiva para el petróleo, para todas las licencias a partir de ese momento. En 1975 establece una sobre tasa de impuestos a las utilidades de 25%, por sobre la tasa normal de impuestos a las utilidades que pagan todas las empresas, que en Noruega es de 50%. Se norman los precios de transferencia. En 1979 discrimina formalmente a las empresas extranjeras en el otorgamiento de licencias, a favor de StatOil. En 1980 incrementa el nivel de sobre tasas de impuestos a la renta a 35%. En 1981 las licencias otorgan al Estado el derecho a posponer indefinidamente la extracción. En 1984 reduce el poder de StatOil a favor del gobierno. En 1985 se otorgan mayores poderes regulatorios aún al Estado, incluyendo el derecho a iniciar o posponer la extracción, determinar los métodos de extracción y transporte. En 1986, siguiendo al mercado, se reducen las sobre tasas y mejoran las deducciones de impuestos. En 1991 se introducen impuestos a la emisión de gases.



El resultado de las políticas anteriores es que todas las empresas transnacionales operan en Noruega junto a StatOil. Todas licitan derechos de exploración y explotación (como las patentes nuestras, pero significativas en su caso), y adicionalmente pagan royalties. Así el Estado Noruego capta la renta diferencial con el resto de las industrias en el mundo. Luego pagan significativos impuestos a la renta, como el resto de las empresas, pero adicionalmente, sobretasas de impuestos a la renta, mediante los cuales el Estado capta la renta diferencial al interior de la industria. Todas las mineras en Noruega se ciñen a estrictas regulaciones en lo que se refiere a precios de transferencia y tecnología. Adicionalmente, acatan regulaciones de volúmenes de explotación, establecidas por el Estado según conveniencias de mercado.

Todas las empresas mineras trasnacionales que operan en Noruega han acatado además, como ha hecho notar el senador Lavandero, numerosos cambios en las reglas del juego, todas ellas en beneficio del Estado noruego, razonables desde el punto de vista de la industria y sólidamente fundadas en la teoría económica de la renta.



En conclusión, el sistema diseñado por el Estado noruego -el que se ciñe, reiteramos, de manera ortodoxa a las recomendaciones de la moderna teoría económica de la renta- ha permitido efectivamente capturar la mayor parte de la renta generada por sus yacimientos mineros, junto con desarrollar una industria extractiva nacional competitiva a nivel mundial. Todo ello a pesar de tratarse de un Estado pequeño y cuya producción es marginal respecto del total mundial y, por lo tanto, efectivamente un tomador de precios.



En el caso chileno, como se puede apreciar, tenemos muchísimo que cambiar en lo que respecta a nuestra permisiva política minera actual. Sus serios defectos se agravan extraordinariamente, además, por el hecho que Chile -a diferencia de Noruega- es un productor con influencia determinante en el precio mundial, al menos en el caso del cobre. De esta manera, el subsidio a las empresas que explotan nuestros yacimientos, por el hecho de no cobrarles su materia prima -lo que está reconocido en el proyecto de royalty del gobierno-, además de las facilidades otorgadas para eludir los impuestos a la renta, conforman un nocivo estímulo a la sobreproducción mundial en el caso del cobre. Dichos defectos de nuestra actual política minera tienen la principal responsabilidad en la prolongada depresión vivida en dicho mercado a partir de 1995, con graves efectos sobre la recaudación fiscal y el empleo sectorial, aparte de su impacto sobre la utilidades de la misma industria.



Es mucho lo que tenemos que mejorar al respecto. Como muestra el ejemplo de Noruega, es importante y urgente. Por lo mismo, es decepcionante el rechazo de la oposición de derecha en la Cámara de Diputados, que ni siquiera a discutido el tema, como ha dicho el Presidente Lagos. En efecto, con la honrosa excepción de dos diputados de Renovación Nacional, Carlos Vilches y Osvaldo Palma, que aprobaron el proyecto, y la abstención de ocho diputados de ese bloque, la Alianza por Chile ha votado en contra de la idea de legislar acerca el royalty minero presentado por el gobierno. Llama la atención, adicionalmente, el pobre nivel de la argumentación en que justifican su rechazo.



El líder de la Alianza por Chile, Joaquín Lavín, por ejemplo, ha propuesto que como alternativa a establecer un royalty, se suban las patentes mineras. En cierto sentido el alcalde Lavín tiene toda la razón. Las patentes mineras son muy bajas y ello desvirtúa su misión específica. Por ello, efectivamente hay que subirlas significativamente y modificar su diseño. El monto de las patentes mineras es ridículamente bajo, del orden de 900 pesos anuales por hectárea en la mayoría de los casos. Es decir, la pertenencia minera de mil hectáreas vale menos de un millón de pesos al año, en la mayoría de los casos. Chile entero desde Arica a Magallanes, esta arrendado actualmente, por así decirlo, en un canon de poco más de 20 millones de dólares, que es aproximadamente el monto total que se cobra anualmente por todas las patentes mineras, incluyendo las de exploración y de explotación.



Sin embargo, buena parte de dichas patentes no las pagan los mineros, sino especuladores, y los dueños de terrenos de superficie que se protegen de ellos. El bajo monto de las patentes mineras se han prestado para la operación de verdaderas mafias de especuladores. Estas mafias declaran pertenencias mineras sobre los terrenos, aunque no tengan ni remotamente perspectivas de contener yacimientos. Luego negocian su alzamiento con los propietarios de dichos terrenos, cuando estos quieren desarrollar proyectos sobre los mismos.



Por ejemplo, hoy en día una sola persona natural tiene declaradas pertenencias mineras sobre buena parte de la periferia nor-poniente de Santiago, de manera que varios de los proyectos inmobiliarios desarrollados en el sector se han visto obligados a pagarle elevados monto por dichas pertenencias. Con ello se ponen a resguardo ante la amenaza hipotética de que en cualquier momento el concesionario de la patente minera decida perforar un pique minero en el medio de un centro comercial, por ejemplo.



Para evitar problemas con estas mafias, la generalidad de los propietarios de predios en el país se está viendo en la obligación de declarar pertenencias mineras sobre los mismos, y pagar las patentes correspondientes. De esta manera, el bajísimo valor de las patentes mineras ha desvirtuado completamente su sentido, que no es otro que estimular la prospección minera efectiva mediante la venta anticipada del derecho a explotar los eventuales yacimientos que se descubran. El actual sistema debería re-estudiarse a fondo y modificarse, de modo de evitar los abusos actuales. Al mismo tiempo, puede transformarse en un mecanismo eficaz de captación de parte de la renta minera. Un buen método al respecto es la licitación de los paños a explorar, tal como hacen los Noruegos con su fondo marino.



Ello se hacía en Chile en tiempos del Salitre, cuando se licitaban las nuevas pampas que se incorporaban la explotación. Ello se hacía por lo demás en forma regulada, siguiendo al mercado del salitre. Es decir, se licitaban nuevas pampas salitreras sólo cuando se apreciaba escasez en el mercado. El ex Ministro Rolf Lüders ha propuesto modificar el sistema de patentes en este sentido y ello parece positivo. Ello requeriría ciertamente rescindir todas las actuales concesiones mineras, y volver a otorgarlas sobre nuevas bases.



Sin embargo, como muestra el ejemplo noruego, el licitar yacimientos constituye un método complementario, y no sustitutivo al royalty, como instrumento para captar la renta minera. Por lo tanto, esgrimir la conveniente elevación y reforma del sistema de patentes mineras como una alternativa al royalty constituye en realidad una forma de oponerse encubiertamente al mismo. El royalty constituye en realidad el método principal de captación de renta en todos los países, además de ser el más sencillo de cobrar y difícil de eludir. Por lo tanto, parece adecuado empezar a revisar nuestra política minera estableciendo un royalty, como ha propuesto el gobierno. La reforma de las patentes mineras podrá venir después, así como otras medidas como las que han implementado los noruegos.



Otro argumento esgrimido por el alcalde Lavín parece francamente incomprensible. Ha manifestado que subir las patentes sería mejor que el royalty, puesto que en su apreciación sería más difícil que las empresas lograsen que algunos parlamentarios impugnasen la constitucionalidad de dicha reforma, como han amenazado hacerlo con el royalty, de lo cual se deduce que tienen parlamentarios a su disposición para estos efectos. Es evidente que cualquier eventual objeción constitucional al proyecto de royalty que pudiese levantar el tribunal constitucional, por ejemplo, podría ser superada modificando la constitución en el aspecto respectivo. Ello sería perfectamente posible si la oposición representada por el alcalde Lavín otorgase mayoría parlamentaria para hacerlo. Incluso se puede hacer simultáneamente con la aprobación del proyecto de royalty si se estima conveniente. Por lo tanto, en realidad lo que se está diciendo es que no hay voluntad para aprobar dichas modificaciones, es decir, no hay voluntad para establecer un cobro de royalty, no por sus complicaciones constitucionales sino por lo que significa en sí mismo.



Una objeción al royalty más inteligente es la que ha levantado el ex senador Sebastián Piñera. Ha dicho que al cobrarse por las ventas brutas se establece un incentivo a la exportación de concentrados, que se venden a un precio menor que el cobre refinado. En realidad, el proyecto de gobierno establece que el cobro de royalty se efectúa sobre las ventas brutas menos el denominado "costo de venta", o costo directo de producción, o "cash cost" en la jerga de la industria, que es la suma de las remuneraciones del personal, y la compra de insumos y servicios, utilizados directamente en la extracción, procesamiento, transporte y comercialización del mineral. El denominado "cash cost" no incluye los gastos de depreciación ni las compras de equipos. Por lo tanto, la determinación del royalty propuesto por el gobierno, en el caso de una empresa que venda cátodos refinados, se hace una vez descontados los cargos de refinación.
Sin embargo, en el caso de una empresa que vende mayormente concentrados, como Escondida, por ejemplo, el actual procedimiento legal para determinar los precios de transferencia permite al Servicio de Impuestos Internos (SII) hacer exactamente la misma deducción. Es decir, la ley establece que el precio de transferencia del cobre contenido en el concentrado no podría ser menor que el precio de la Bolsa de Metales de Londres (BML) menos los cargos de refinación y transporte. Es decir, el SII podría eventualmente corregir la base impositiva considerando precios para el cobre contenido en los concentrados calculado de esta manera. En otras palabras, desde el punto de vista de los impuestos, así como también en el caso del nuevo royalty establecido en el proyecto gubernamental, debería ser totalmente indiferente si se vende cobre refinado o cobre en forma de concentrado.



Para mayor abundamiento, supongamos que Escondida decidiera vender su cobre en forma de cátodos refinados en lugar de concentrados como lo hace actualmente. El royalty calculado sobre el precio de los cátodos, que supongamos que se vendan al precio BML, permitiría descontar los costos de refinación y transporte, es decir, se llegaría exactamente al mismo precio que el SII puede suponer para el cobre en forma de concentrado según la legislación actual. En otras palabras, la objeción del Senador Piñera no es correcta si se aplicase en forma estricta la legislación actual a los precios de venta de los concentrados.
En la práctica ello no ocurre en la actualidad, sin embargo, y las empresas venden el cobre en forma de concentrados a un precio que resulta bastante por debajo del precio de MBL menos los cargos de refinación y transporte de mercado. En el caso de Escondida, según determinó un reciente estudio realizado por Cenda para Naciones Unidas, la empresa vendió su cobre, mayoritariamente concentrados, 400 dólares por tonelada por debajo del precio BML, en promedio, entre 1998 y 2002. Codelco, en cambio, vendió sus cátodos refinados casi exactamente al precio promedio BML durante el mismo período. Sin embargo, si se restan al precio BML los cargos de refinación y transporte declarados por Escondida, todavía queda una diferencia de 52 dólares por tonelada por debajo del precio resultante.



Adicionalmente, los cargos de refinación pagados por Escondida son 15 dólares por tonelada más elevados que el techo del mercado respectivo para el período indicado, y casi 140 dólares por tonelada más elevados que el piso de dicho mercado. Finalmente, Escondida reconoce en sus concentrados contenidos de metales preciosos y otros subproductos que valen 48 dólares por tonelada, menos una tercera parte de los 162 dólares por tonelada que obtiene Codelco. Todo ello con el agravante que la mayor parte de sus ventas en el período indicado las realizó a JECO, Japan Escondida Company, un consorcio de refinadores que es propietario de un 10% de Minera Escondida.



Cochilco, que es la institución responsable de supervisar estos contratos, no había reparado en nada de lo anterior, puesto que nunca tuvo tiempo de efectuar estas simples comparaciones globales. Los dos funcionarios con que cuenta para estos efectos están dedicados a revisar uno a uno cerca de mil contratos individuales de exportación que se efectúan cada año, como lo reconoció Cochilco ante la Comisión de Minería del Senado recientemente al discutirse este asunto.



Si lo anterior ocurre en el caso de Minera Escondida, que es la única empresa que ha pagado impuestos de significación, que es la única que publica sus balances, y que es la única que adicionalmente destina voluntariamente un 1% de sus utilidades antes de impuestos a proyectos sociales, parece legítimo albergar dudas acerca de como se comportaran a este respecto algunas de las otras mineras, que no hacen nada de lo anterior.



En otras palabras, el Senador Piñera eventualmente tendría razón al afirmar que el royalty pudiera ser en la práctica un desincentivo adicional para refinar el cobre en Chile, si no se mejoran los mecanismos de fiscalización, Sin embargo, ello no se debe al proyecto mismo, el cual está bien redactado en este sentido y debería ser absolutamente neutral al respecto. El incentivo a exportar concentrados se origina en las deficiencias en la aplicación de los controles de precios de transferencia contemplados en la legislación actual. Ello debe ser corregido, pero no invalida el nuevo royalty.



El proyecto de royalty presentado por el gobierno tiene un efecto positivo adicional significativo, que consiste precisamente en promover la discusión pública y parlamentaria de todos estos aspectos tan relevantes. Permite por ejemplo estudiar más de cerca el ejemplo de Noruega en cuanto a manejar una política de recursos naturales soberana y bien concebida desde el punto de vista económico. Quizás, si los imitamos, Chile podría aspirar a alcanzar también en algunas décadas un elevado sitial en el ranking mundial de desarrollo humano.



*Manuel Riesco es miembro del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo, Cenda, (mriesco@cep.cl).

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