Por cuarto año consecutivo el gobierno ajustó el Presupuesto a la norma de cumplir la regla auto-impuesta de generar un superávit estructural de 1% del PIB. Para tales propósitos, el gasto público para el 2005 quedó condicionado a los supuestos sobre el precio del cobre de largo plazo y del PIB de tendencia.
Afortunadamente, el entorno externo favorable y la mayor actividad que vive nuestra economía permiten suponer que ambas variables se comportarán de mejor manera. Así, para el 2005 el Presupuesto supone que el precio del cobre de largo plazo será de US$93 ctv/libra desde un precio de US$88 ctv en 2004, y que el crecimiento del PIB de tendencia seria de 4,2%, cifra superior al 3,9% en 2004. Dado estos supuestos, el gasto público crecería en 5,5% para 2005, cifra superior al 4,4% estimado para el año en curso.
Se estima además que el 50% de los mayores ingresos que se registrarán el próximo año serán ahorrados y de los ingresos adicionales originados en la minería del cobre del presente año ($3.900 millones), una parte importante ira al Fondo del Cobre para hacer frente a períodos menos promisorios del precio de este metal y de paso evitar una apreciación transitoria del peso. En síntesis, no hay presupuesto para hacer frente a las elecciones y se reafirma la responsabilidad fiscal que la Concertación a implementado desde 1990. Sin embargo, dentro de este escenario es posible problematizar algunos temas de la política fiscal.
Como se puede apreciar, la regla fiscal disciplina el gasto del sector público, lo cual es muy bien considerado por el sector financiero internacional, quien compensa a Chile con menores «primas riesgo-país», lo que permite a las grandes empresas locales acceder al crédito internacional a bajas tasas de interés para invertir en el país o fuera de él. Las pequeñas y medianas empresas quedan fuera de este festín, naturalmente. Pero es también justo poner en la balanza que estas menores «primas riesgo-país» le permiten igualmente al gobierno endeudarse a menores tasas para refinanciar o reducir la deuda del sector público.
Sin duda, la globalización hoy en curso exige una mayor disciplina fiscal. Nadie podría estar por una indisciplina fiscal. Los gobiernos de la Concertación generaron ahorro fiscal desde 1990 a 1998, sin necesidad de regla. La regla fiscal que escogió Chile es una de las tantas reglas existentes, tal vez una de las más duras; por ejemplo, los ingleses hablan de un déficit estructural nulo, excluyendo la inversión pública, o podría tenerse el actual superávit, excluyendo la inversión publica, con lo cual se aumenta el carácter contra cíclico de la política fiscal.
En una economía como la chilena, altamente globalizada, la disciplina fiscal se da en un contexto donde existen fuertes déficits en infraestructura, gastos de investigación y desarrollo (innovación) y corrección de las desigualdades. Cualquier regla fiscal que se aplique manteniendo la carga, evasión y elusión tributaria actual, irá alargando la presencia de estos déficit. El problema técnico en consecuencia es saber escoger la regla fiscal más eficiente para los fines del desarrollo económico del país. Pero el problema político de fondo es saber cuál es la carga tributaria dentro de la cual va a funcionar la regla fiscal más adecuada para ir aproximándonos a tener una economía desarrollada, manteniendo simultáneamente la disciplina fiscal.
Del punto de vista de los componentes del gasto, los Presupuestos de los gobiernos de la Concertación han mantenido persistentemente un aumento del Gasto Social (transferencias monetarias y prestaciones en educación y salud), el cual ha crecido a una tasa real anual promedio de 5,6%, entre 1990 y 2003, más que duplicando su nivel absoluto entre esos años y aumentando su participación dentro del gasto total desde un 61,2% en 1990 a 68,1% en 2003.
Este es un componente meritorio de los gobiernos de la Concertación, pues de no haberse hecho, la fractura social derivada de la mala distribución de ingresos originaria, habría sido insostenible socialmente. Todos los gobiernos corrigen la distribución del ingreso por la vía de los impuestos directos y el gasto social. La redistribución de ingreso se logra, entre otras cosas, mediante el gasto social pero ello no se puede separar de la recaudación de impuestos, como pretende el pensamiento neoliberal.
En el caso nuestro, la mochila de una persistente mala distribución del ingreso, con una relativamente baja carga tributaria y alta elusión y evasión en el pago de impuestos, nos obliga a destinar dos tercios del gasto a esta corrección, sin obviar el hecho que siguen acumulándose desigualdades que no pueden ser abordadas significativamente por la corrección indicada (ejemplo: nivel de pensiones).
El Presupuesto para el 2005 considera además recursos para financiar la creación de 180 mil empleos, utilizables sólo si el desempleo llega a los dos dígitos, es decir, sólo si el sector privado (que es responsable de más del 90% de la ocupación) no tiene capacidad de absorber el excedente de fuerza de trabajo.
Aquí enfrentamos una paradoja, pues en el presupuesto se apuesta a un crecimiento para el 2005 entre 5 y 5,5%, entonces, ya sea que este crecimiento no alcanza para reducir el elevado desempleo existente o bien el carácter anticíclico derivado de la regla fiscal no es suficiente para hacer frente a un eventual menor desempeño en el crecimiento futuro.
Recientemente, el economista C. Massad (ex presidente del Banco Central) planteaba que para reducir la tasa de desempleo a 6%, en los próximos 3 años, se requiere una tasa de crecimiento del PIB del orden del 6,5% cada año, tarea nada de fácil con los parámetros fiscales actuales y dejándole gran parte de la responsabilidad reactivadora a la política monetaria, cuya «agilidad» ya conocemos.
Por último, cabe mencionar un capítulo bien logrado de la presentación de la Hacienda Pública, y este es el de «las políticas de fomento a la innovación», nunca antes tratado. Este es un tema clave para que nuestra economía se inserte en segmentos dinámicos de la economía mundial, con productos intensivos en conocimientos, progreso técnico y elevados salarios.
En la presentación indicada se estima que «Chile debe cerrar una brecha de al menos 2,5 puntos porcentuales del PIB para alinearse con los países líderes en innovación; y el sector publico debería aumentar en US$400 millones al año su esfuerzo innovador». La paradoja es que estos recursos no existen, y cuando se quiso avanzar parcialmente por la vía del royalty no se pudo.
Nuevamente nos encontramos con los límites que impone la carga, elusión y evasión tributaria existente, la mochila de la muy mala distribución del ingreso vigente y rigidez de la regla fiscal adoptada. Todo ello obstaculiza una visión de futuro y el Presupuesto del 2005 lo hace evidente, aunque probablemente sin quererlo.
*Alexis Guardia es economista.
