El gobierno ha ingresado un segundo proyecto de royalty al trámite parlamentario. El proyecto royalty II constituye un serio retroceso en relación al royalty I. Se trata, a todas luces, de un proyecto que, a diferencia del anterior, no ayuda a abrir paso al necesario proceso de revisión general que requiere con urgencia la política minera chilena. Por el contrario, aunque promete recaudar una determinada cantidad de tributos adicionales, este proyecto en la práctica consolida la negativa situación actual por muchos años más.
El anterior proyecto restablecía con meridiana claridad la sana doctrina de la renta económica de los recursos mineros, al afirmar que dichos recursos tienen un valor derivado de la posibilidad de ser explotados rentablemente. Adicionalmente, el proyecto establecía que el no cobrar por dichos recursos equivalía a otorgar un subsidio sustancial a las empresas que los explotaban. Ello constituye, afirmaba el proyecto, una seria distorsión en las decisiones de inversión de dichas empresas, y un estímulo a la sobreexplotación de los recursos.
Acto seguido, el proyecto royalty I pasaba a reafirmar la propiedad inalienable de dichos recursos por parte del Estado de Chile, establecida en la Constitución a partir de 1971 y reafirmada en la constitución de 1980. Finalmente, el proyecto establecía que los concesionarios autorizados por el Estado para explotarlos, y para disponer de ellos una vez que los sacan de la tierra, debían ahora empezar a pagar por ellos a medida que los extraigan. Nada de esto aparece en lo que se conoce del proyecto royalty II.
Esto no ha pasado inadvertido para las empresas, cuyos voceros han manifestado inmediatamente que este proyecto en la práctica reconoce su supuesto derecho de propiedad sobre los recursos mineros en su totalidad, tanto los ya extraídos como las reservas aún sin explotar. Puede que el proyecto no diga nada al respecto y simplemente eluda el tema. Sin embargo, al eludir de esta manera el tema de la propiedad de los recursos mineros, este proyecto constituye un retroceso muy grande respecto del principal avance contenido en el proyecto anterior.
Como ha mencionado reiteradamente el senador Jorge Lavandero, la principal cuestión en juego en esta materia es precisamente la recuperación de la soberanía de Chile sobre las reservas mineras ya concesionadas, las cuales sólo en el caso del cobre, están avaluados en muchos centenares de miles de millones de dólares.
Por otra parte, el anterior proyecto contemplaba una regalía de hasta 3% sobre las ventas menos el costo directo o «cash cost,» como se lo denomina en la jerga de la industria. Es decir, permitía a las empresas descontar del precio de venta solamente los gastos efectivamente incurridos, aquellos desembolsados en dinero contante y sonante, por así decirlo, y utilizados directamente en la extracción y refinación del mineral. Estos gastos son más fáciles de verificar y por lo mismo más difíciles de distorsionar con el propósito de eludir impuestos.
El proyecto actual, en cambio, cobra una tasa adicional de impuestos de 5%, pero calculada sobre las utilidades normales, de las cuales sin embargo se excluyen algunos gastos admitidos para este efecto, tales como los gastos por intereses, pérdidas acumuladas, cargo por depreciación acelerada y la amortización en menos de seis años de los gastos de organización y puesta en marcha. En otras palabras, el impuesto se cobra sobre una base que difiere cada vez menos de la utilidad sobre la cual se calculan los impuestos normales. Como es bien sabido, las empresas mineras han logrado distorsionar sus utilidades para efectos de pagar impuestos hasta el punto de que solo dos de ellas y en la práctica sólo una, Minera Escondida, había pagado todos los impuestos de la minería privada chilena hasta el 2002.
Desde siempre, los propietarios de los recursos que generan renta económica han preferido cobrarla como un porcentaje del producto extraído, sea en valor en o en especies. Eso es muy simple y difícil de eludir. El rey de España cobraba un quinto de todos los minerales extraídos en América, porque consideraba que le pertenecían. Chile cobraba en el pasado un peso oro por tonelada de salitre extraído. Las mismas mineras cobran hoy un royalty a los pirquineros a quiénes autorizan para trabajar en sus áreas concesionadas, el que generalmente es asimismo de un quinto del mineral extraído. Al proponer fórmulas más alambicadas de cobro, el gobierno no está cautelando debidamente el derecho que tenemos todos los chilenos de que se cobre de manera efectiva la regalía que corresponde pagar por extraer un recurso que a todos nos pertenece.
Países que tienen políticas bien diseñadas a este respecto, como Noruega, por ejemplo, tienen toda una batería de cobros para asegurarse que la totalidad de la renta económica de sus recursos sea efectivamente traspasada a los propietarios de los mismos, que son en este caso los ciudadanos Noruegos. Dicha batería de cobros no excluye el cobro de sobretasas de impuestos a las utilidades tales como las propuestas en este proyecto. Por el contrario, las incluyen además y en porcentajes mucho mayores, del orden de 25% de las utilidades, cuando en Noruega los impuestos normales a la renta que pagan las empresas son del orden del 50% de las utilidades.
De hecho las sobretasas de impuestos a las utilidades son útiles para discriminar a las empresas que operan minerales más rentables que otros, es decir, para captar la llamada renta diferencial al interior del país. Sin embargo, previamente, los Noruegos han licitado los paños a explorar y a explotar los yacimientos -el equivalente a nuestras escuálidas patentes mineras, que son tan bajas que se prestan para todo tipo de «chanchullos»- , y han cobrado adicionalmente un royalty por tonelada de mineral extraído, valorada al precio de venta de los mismos. Los cobros efectivos de estas últimas regalías dan cuenta de la renta económica general que el país tiene en el mercado mundial.
Dicho sea de paso, Noruega es tanto el país con el mayor índice de desarrollo humano, como el más competitivo, del mundo entero, y todas las grandes mineras invierten allí y pagan todas estas gabelas.
Por otra parte, el proyecto royalty II establece incentivos a las empresas actualmente acogidas a la llamada invariabilidad tributaria establecida en el DFL 600 de Pinochet, que regula la inversión extranjera. Las empresas acogidas a la invariabilidad tributaria están sujetas a una tasa de 42% sobre las utilidades repatriadas, mientras las demás pagan el 35%. Estas cifras por cierto incluyen el impuesto de primera categoría, que actualmente es de 19% sobre las utilidades. Como se sabe, el impuesto de primera categoría pagado por las empresas constituye un crédito para sus accionistas al momento en que deben pagar sus impuestos a la renta. El incentivo establecido en el royalty II para las empresas que -voluntariamente además- abandonen el régimen de invariabilidad tributaria es, por una parte, bajarles la tasa de impuestos sobre las utilidades repatriadas a 35%, es decir, una rebaja equivalente a un 7% de las utilidades. Adicionalmente, para estas empresas, el impuesto adicional establecido en el Royalty II será de 4% sobre las utilidades en lugar del 5% que se establece para el resto. Y por si ello fuera poco, se les promete una nueva invariabilidad tributaria ahora por 15 años, que equivale a buena parte de la vida útil de varios de los yacimientos acogidos a estas franquicias.
Finalmente, según el royalty II, las empresas que voluntariamente abandonen su invariabilidad tributaria pueden prolongar durante más años el descuento del 50% del nuevo impuesto, ofrecido a las demás para el 2006. Según el proyecto royalty II, ninguna empresa pagará el nuevo impuesto el 2005, y todas solo la mitad del mismo el 2006. Es decir, para los años en que se esperan mejores precios de el cobre, la cosa sigue más o menos como hasta el momento.
Como se sabe, las mineras acogidas a la invariabilidad tributaria del DFL 600 están utilizando una ventaja adicional de la cual no gozan el resto de las sociedades anónimas que operan en el país. Esta consiste en la franquicia que tenían hasta el 2001 las Sociedades Contractuales Mineras, y que les permitía retirar y repatriar, sin pagar ningún tipo de impuestos, utilidades efectivamente obtenidas bajo el régimen de depreciación normal, pero que desaparecían al abultar los cargos de depreciación con el mecanismo de depreciación acelerada. El resto de las Sociedades Anónimas (S.A.) que operan en Chile también podían y pueden postergar el pago de impuestos de las utilidades descontadas por el mecanismo de depreciación acelerada, sin embargo, deben pagar dicho impuestos si retiran las utilidades así deducidas. En otras palabras, el mecanismo de depreciación acelerada opera para el resto de las S.A. como un subsidio a las utilidades reinvertidas, es decir no retiradas, equivalente al beneficio de postergar el pago de los impuestos devengados por dichas utilidades.
En el caso de las grandes mineras, en cambio, ellas han simplemente retirado estas utilidades sin pagar impuesto alguno, utilizando el resquicio de declararse Sociedades Contractuales Mineras, figura que se creó para favorecer a las empresas mineras medianas y pequeñas. El resquicio se terminó con la ley anti-evasión de 2001, sin embargo, las mineras siguen haciendo lo mismo, amparadas en la invariabilidad tributaria del DFL 600. Por esta vía siguen sacando del país centenares de millones de dólares al año en utilidades, sin pagar un peso de impuestos.
Cabe mencionar que actualmente todas las mineras están acogidas a invariabilidad tributaria, con la excepción de sólo tres de ellas, una de las cuales es precisamente Minera Escondida, que es la única que ha pagado impuestos significativos hasta el momento, Es decir, a las empresas que han venido haciendo «chanchullos» a este respecto, se les ofrece ahora toda suerte de incentivos para que dejen de hacerlos. En lugar de obligarlas a pagar que paguen todo lo que han eludido hasta el momento, que evidentemente es lo que habría que hacer. En caso contrario se les debería cancelar la concesión.
Finalmente, el proyecto royalty II, al igual que el Royalty I, cobran muy poco por los recursos extraídos. Como se sabe, el impuesto que paguen las empresas por concepto de royalty, tanto el anterior proyecto como en éste, se pueden descontar como gastos al momento de calcular los impuestos a la renta. Por otra parte, las mineras deberían pagar -si no eludieran impuestos como lo hacen- un impuesto equivalente a 35% de las utilidades repatriadas (42% en aquellas con invariabilidad tributaria), que es equivalente a lo que debería pagar un accionista de una S.A. cualquiera que retira sus utilidades. En ambos casos, como se ha mencionado, la cifra incluye el 19% de impuesto de primera categoría pagado por las empresas. En otras palabras, aproximadamente una tercera parte del royalty (42% en el caso de las empresas con invariabilidad tributaria) puede ser descontado al momento de pagar impuestos a la renta. Por lo tanto, el royalty neto es de aproximadamente dos tercios de la cifra cobrada. Así, en el Royalty II, un tercio del 5% a cobrar se puede descontar de impuestos, y el efecto neto es sólo de los dos tercios restantes del 5%, es decir, aproximadamente 3.3%.
El propio gobierno ha estimado que el rendimiento neto del royalty será de unos 150 millones de dólares por año en el caso del cobre. En cambio, la Universidad de Harvard ha calculado recientemente que la renta de los minerales chilenos de cobre -es decir, la sobre utilidad debida exclusivamente a la superior calidad de los minerales chilenos en relación al promedio mundial- ha sido de 1,500 millones de dólares anuales en la última década, que se ha caracterizado por precios muy bajos. Es decir, el cobro que se espera recoger con estos proyectos no es ni siquiera una décima parte de lo que correspondería cobrar de acuerdo a la sana doctrina económica, a la más ortodoxa, de modo de eliminar las distorsiones en estos mercados. Entre los especialistas existe consenso que el monto adecuado a cobrar no es inferior al que actualmente paga Codelco y que se destina a las FFAA, que es de un 10% de las ventas.
Si el anterior proyecto era un royalty «en la medida de lo posible», este otro parece ser «en la medida de las empresas mineras». Aunque éstas han manifestado oficialmente su «seria preocupación» al respecto, sus voceros andan por ahí pavoneándose frente a quién quiera escucharlos, acerca del «estupendo acuerdo» logrado al respecto con las autoridades de Hacienda.
Si el royalty I merecía ser apoyado con toda decisión, como el paso adelante que era, el royalty II merece, por el contrario, el más categórico rechazo, porque constituye en los hechos un retroceso. Así lo han manifestado ya los más destacados especialistas al respecto, como los profesores Orlando Caputo, Rodrigo Pizarro, y Hugo Fazio, directores de Cetes, Terram y CENDA, respectivamente. Los parlamentarios de la Concertación han manifestado asimismo sus serios reparos al respecto.
Confiamos que se imponga el buen criterio y la iniciativa al respecto manifestados hasta ahora por los parlamentarios y partidos de la Concertación, y hacemos votos para que el Ministro Eyzaguirre, como ha sugerido, retire este nocivo proyecto. Parece más conveniente que aguarde con paciencia una nueva oportunidad para volver a presentar, el próximo año, el proyecto que no fuera aprobado el 2004, pese a lograr sustanciales mayorías en ambas cámaras del parlamento.
Ojalá que en el intertanto, además, la opinión pública y los candidaturas en campaña puedan debatir el tema en extenso, de modo que cuando se vuelva a legislar al respecto se puedan lograr avances mayores. Y si todavía la derecha insistiese en no concurrir a aprobarlo en el parlamento, se ofrece una inmejorable oportunidad a la ciudadanía para castigarlos por ello no votando por sus candidatos en las próximas elecciones.
A lo mejor así logramos, finalmente, empezar a zafarnos de un sistema político que atienda siempre en forma unilateral y desequilibrada las demandas de un puñado de empresas, extranjeras además en este caso en su mayoría. Mientras al mismo tiempo, posterga los intereses de la mayoría de los ciudadanos y aún, como ocurre en este caso, los de Chile en su conjunto.
Manuel Riesco es economista.
