El ministro Nicolás Eyzaguirre pasará a la historia como el inventor del «superávit fiscal estructural.» La regla puede ser tonta, como la calificó el finado economista Rudi Dornbusch, o muy astuta (Ver El Mostrador https://www.elmostrador.cl/modulos/noticias/constructor/noticia_new.asp?id_noticia=100113 ). Sin embargo, parece un sucedáneo bien pobre para lo que en verdad se requiere, que es una estrategia de largo plazo para el presupuesto público, la cual, a su vez, debe ser definida en base a estrategia de desarrollo del país. Dando por superada la locura neoliberal que los mercados por sí solos, en forma automática, son capaces de definir dicho curso, se proponen a continuación algunas ideas al respecto y una regla bien diferente: en lugar del superávit fiscal estructural, Chile requiere un superávit social estructural.
La nueva estrategia debe considerar que América Latina (en adelante, AL) es una de las regiones industriales modernas emergentes en el mundo. Luego de una dolorosa y todavía en curso transición socio-económica que ha durado un siglo, jalonada de crisis económicas y períodos de turbulencias políticas, cientos de millones de latinoamericanos han dejado atrás su pasado campesino, y crecientemente se vuelven ciudadanos modernos.
Dos estrategias estatales sucesivas, en conflicto entre sí, pero complementarias al mismo tiempo, han presidido este gran movimiento tectónico. El Estado Desarrollista de Bienestar Social Latinoamericano presidió buena parte del proceso, construyendo la infraestructura y las instituciones económicas que las entonces inexistentes, o nacientes, actores sociales modernos no estaban en condiciones de asumir por sí mismos, y criando dichos actores al mismo tiempo. El progreso económico y social fueron los objetivos gemelos del Estado en ese período, a medida que crecientemente asumía la construcción de la nación y el la transformación social.
En el caso chileno, esta estrategia nació bajo el gobierno militar del General Carlos Ibáñez, logró un gran impulso bajo los gobiernos del Frente Popular y llegó a su clímax en la forma de las profundas reformas y la revolución que, a fines de los años 1960 y principios de los años 1970, bajo las presidencias de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende, realizaron en muy breve período las grandes transformaciones sociales y económicas que iban a sentar en forma bien irreversible las bases para el futuro progreso del país.
En parte debido a su éxito en crear actores sociales modernos, los cuales tornaron en parte innecesarias algunas de sus funciones, el Estado desarrollista cedió el paso al llamado Consenso de Washington, a través de la región, a medida que el siglo llegaba a su término. En mayor o menor medida, en los diferentes países, el nuevo modelo enfatizó en forma bien unilateral la creación de las mejores condiciones posibles para el desarrollo de los negocios privados: mientras al mismo tiempo aseguraba una rápida satisfacción de la demanda de bienes y servicios, incluyendo servicios sociales, de la minoría de altos ingresos de la población.
Dichos objetivos fueron buscados aún al costo de la negligencia y del desmantelamiento y deterioro en los casos más extremos, como el chileno, de las capacidades del Estado y el bienestar de grandes segmentos de la población, que incluyeron tanto a los más pobres como asimismo a la mayoría de la nueva clase media, principalmente asalariada.
La población latinoamericana alcanzará los 600 millones de personas antes del 2010 y 900 millones a mediados del siglo. El Producto Interno bruto (PIB) regional supera ya los cuatro trillones de dólares anuales (ppp*) y la región como un todo se convertirá en una de las mayores economías del mundo en pocas décadas. Su proyección como una potencia mundial en ascenso en el nuevo siglo impone nuevas demandas y responsabilidades a sus gobiernos y estrategias de desarrollo. Muchos, sino todos los principales proyectos de la nueva estratega sólo pueden se implementados plenamente en el marco de un espacio latinoamericano crecientemente integrado, más amplio.
Redes regionales de energía, comunicaciones, vías y ferrovías de alta velocidad; capacidades competitivas en ciencia y tecnología e industrias como aeroespacial, biotecnología y defensa, entre otras. Proyectos como éstos y otros, que fueron implementados bajo la dirección del Estado en el mundo desarrollado durante el siglo XX, conforman ahora la agenda estratégica del nuevo desarrollismo en AL.
No es necesario ya que el Estado se aboque directamente a la realización de estos proyectos, como si se vio en la obligación de hacerlo durante el siglo XX. A diferencia de entonces, existen hoy día en la región empresarios cada vez más fuertes, que estarán bien dispuestos de asumir la realización de estos proyectos ellos mismos, y se harán más poderosos en el proceso. Pueden contar asimismo ahora, con masas de trabajadoras y trabajadores bien calificados y crecientemente libres de la tutela de las relaciones agrarias tradicionales.
Todo ello en buena medida como resultado del éxito del desarrollismo anterior en impulsar la transformación social del continente. Sin embargo, será solamente por intermedio del nuevo esfuerzo desarrollista conjunto de los Estados latinoamericanos que estas grandes empresas serán planificadas, dirigidas, financiadas y reguladas, de acuerdo a un plan de desarrollo maestro, con pleno respeto y protección de las poblaciones afectadas y del medio ambiente.
La nueva estrategia de desarrollo tomará plenamente en consideración las diferencias e historia de la región. América Latina está firmemente unida por su cercanía histórica, cultural, económica y física. Sin embargo, al mismo tiempo, la región muestra un rango asombroso de diferencias. Estas se derivan del avance relativo de los diferentes países y zonas en el proceso de transición, y asimismo en sus diferentes patrones de desarrollo histórico y su variado devenir político e institucional.
Un pasado colonial clásico construido sobre los antiguos imperios americanos, colonos pobres instalados en sus márgenes, plantaciones, factorías y aún un imperio del tamaño de un continente basados en trabajo esclavos importados desde África, regiones de desarrollo temprano a partir de inmensas oleadas migratorias tardías. Estos y otros patrones históricos se combinan en la región como un todo y también al interior de los distintos países. La nueva estrategia de desarrollo asegurará resultados eficientes y duraderos sólo si estos ricas diferencias se consideran en soluciones específicamente construidas para cada localidad, provincia y país, así como para la región como un todo.
Los Estados latinoamericanos, cuando no severamente desmantelados y reducidos en sus ramas civiles, han sido sometidos a décadas de abandono e incesante «reinvención,» bajo la idea ridícula que los ciudadanos deben transformarse en consumidores y los Estados en empresas prestadoras de servicios (ver El Mostrador https://www.elmostrador.cl/modulos/noticias/constructor/noticia_new.asp?id_noticia=151284 ). Como resultado, el servicio civil en AL, una importante herencia del período desarrollista anterior, ha sufrido una seria estagnación y daño y en ningún país latinoamericano este desmantelamiento fue tan serio como en el caso chileno, donde el gasto público social se rebajó a la mitad después del golpe militar (Ver El Mostrador https://www.elmostrador.cl/modulos/noticias/constructor/noticia_new.asp?id_noticia=107464 ).
La nueva estrategia de desarrollo debe asegurar urgentes y afectivas medidas dirigidas a reconstruir un servicio civil fuerte, profesional, bien remunerado, con carreras funcionarias de por vida, de elevados estándares éticos, identificado con el Estado y no los gobiernos, cuyo papel es dirigirlo y no reemplazarlo en cada ocasión. En el curso de la próxima décadas, o poco más, AL y Chile enfrentan el desafío de duplicar aproximadamente el tamaño del Estado (actualmente es alrededor de un 20% del PIB), en términos de presupuesto. Este es el reto que fue enfrentado y logrado por todos los países que han alcanzado el desarrollo moderno. Ahora es el turno de AL y de Chile de hacer lo mismo.
Las políticas sociales están fuertemente enraizadas en la historia de la región, como resultado de las distintas estrategias de desarrollo adoptadas en el siglo pasado. La política social fue parte integral del proyecto desarrollista, y se constituyó en su principal herramienta para promover el cambio y progreso social, durante ese período. Grandes redes sociales se construyeron durante ese período, la mayor parte de las cuales se mantiene todavía en pie y todavía atienden al grueso de la población en sus necesidades de salud, educación y seguridad social.
Durante el período del consenso de Washington, se puso el énfasis en introducir soluciones de mercado a los problemas sociales, con el resultado principal de crear una rentable industria de privada de servicios sociales, que provee servicios de relativamente calidad. Sin embargo, luego de un cuarto de siglo de funcionamiento, la industria privada se ha mostrado incapaz de atender a la gran mayoría de la población. Al mismo tiempo, la política social durante este período ha focalizado un disminuido gasto público social en redes de protección mínima focalizadas en los más pobres, las que han aliviado en parte la situación del quinto más pobre de la población y han evitado que se agrande demasiado la brecha de ingresos.
Mientras tanto, la gran mayoría de la población – en su mayor parte nuevas clases medias urbanas, que constantemente entran y salen de empleos asalariados de muy corta duración, trabajando en forma informal en el ínter tanto, con frecuentes períodos de desempleo, los que alcanzan proporciones masivas durante las recesiones cíclicas -, fueron dejadas muy desprotegidas por las políticas sociales neoliberales. Dependen todavía en su mayoría de los antiguos sistemas creados durante el período desarrollista. Sin embargo, dichos sistemas permanecen desatendidos y las políticas los tratan como si fueran residuos destinados a desaparecer (ver El Mostrador https://www.elmostrador.cl/modulos/noticias/constructor/noticia_new.asp?id_noticia=165356 ).
La nueva estrategia de desarrollo deberá poner un renovado énfasis en reconstruir sistemas públicos de bienestar social fuertes y de buena calidad, que puedan atender a todos quiénes los necesiten, quiénes seguirán constituyendo la gran mayoría. El nuevo sistema de bienestar social deberá asentarse firmemente tanto en los sistemas públicos heredados del período desarrollista anterior, como también en la industria privada de servicios sociales cada durante el período siguiente. Ambos sistemas pueden bien complementarse en la mayoría de los casos, si se los define y regula adecuadamente (ver El Mostrador https://www.elmostrador.cl/modulos/noticias/constructor/detalle_noticia.asp?id_noticia=117356 ).
En todos los casos, sin embargo, el énfasis principal debe ser reorientado hacia el fortalecimiento del pilar público del sistema de bienestar social, para asegurar de ese modo atención de buena calidad a los sectores mayoritarios. Se deben agregar nuevos componentes al nuevo sistema de bienestar social, especialmente un buen sistema moderno de subsidio de cesantía para períodos de desempleo masivo, del cual el actual sistema en la práctica carece y al cual los países desarrollados destinan aproximadamente el 10% de su gasto social total.
En el caso de la educación, un renovado sistema público deberá jugar el rol primordial, como en el pasado, en el gran proyecto de elevación rápida y masiva del nivel educacional y acelerado desarrollo científico y tecnológico que el país y la región requieren para lograr transformarse en un jugador de primera línea en el siglo que se inicia.
El desarrollismo chileno y latinoamericano del siglo XX vio en la política social un instrumento efectivo de cambio social, para sacar a la mayoría de la población del atraso secular de su vida campesina tradicional y adicionalmente proveer a la economía de una fuerza de trabajo moderna. Lo logró en lo fundamental y la modernidad presente de Chile y AL se debe a ello en primer lugar. La nueva estrategia de desarrollo visualiza las políticas sociales como el instrumento para ofrecer a las nuevas masas urbanas la seguridad que requieren y al país y la región la fuerza de trabajo de alta calidad que necesita para jugar el rol que le corresponde en el siglo que se inicia.
Adicionalmente, percibe el rol de la política social como instrumento de cohesión ciudadana, como la argamasa fundamental que transformará a nuestros países y a la región como un todo en sociedades socialmente integradas. La nueva estrategia de desarrollo ofrece a sus pueblos un presente y un futuro seguro y digno, en el marco de un espacio mayor integrado.
Para todo ello, el nivel de gasto público social actual es completamente insuficiente. Chile gasta en esta materia lo mismo que el promedio de AL, menos que Bolivia y mucho menos que Brasil, Argentina o Uruguay, entre otros países de la región. Como bien ha dicho el Ministro Eyzaguirre, los recursos actuales permiten hacer política social para el 20% más pobre, pero ni siquiera para el 20% que le sigue, también «atrozmente pobre,» en sus palabras.
En general, en el curso de las próximas dos décadas o poco más, el país y la región latinoamericana enfrentan el desafío de duplicar, aproximadamente, sus niveles de gasto social público en relación al PIB (actualmente está en alrededor de un 15% del PIB, en Chile y el promedio de la región). Este un desafío que la mayor parte de los países desarrollados habían enfrentado con éxito ya a mediados del siglo XX y que los países de Asia Oriental y otros países de industrialización reciente enfrenaron en los quince años pasados. Ahora es el turno de Chile y AL de hacer lo mismo.
Algo se ha avanzado en esa dirección a partir de 1990. La economía chilena, se ha más que duplicado entre 1990 y 2005 (el PIB ha crecido 2.3 veces, aproximadamente), mientras el gasto público se ha casi triplicado (2.8 veces), y algunas componentes del gasto social, como salud se ha más que triplicado (3.4 veces), mientras el gasto en educación se ha más que cuadruplicado (4.4veces), durante los últimos quince años.
El gasto público total y social crecieron a tasas anuales de 8.5% y 9%, respectivamente, mientras el PIB lo hacía a un 6.6%. Es decir, en ese período el gasto social creció anualmente 2.4 puntos porcentuales por encima del crecimiento del PIB. Sin embargo, Los fuertes incrementos en el gasto público en educación y salud, sólo vinieron a compensar en parte el muy fuerte deterioro de los mismos durante la dictadura y todavía gastamos en esos ítems mucho menos que antes del golpe militar, en relación al PIB.
Durante el gobierno del Presidente Lagos, la política restrictiva del Ministro Eyzaguirre se ha traducido en un retroceso en la materia. El 2003, por ejemplo, el gasto público en educación no creció en relación al año anterior, situación que no se producía desde tiempos de la dictadura.
Entre el 2000 y el 2005 el gasto público total y social crecieron a tasas promedio de 4.3% y 5.0% anual, respectivamente, mientras en el mismo período, el PIB creció a un promedio anual de a lo menos 4.2%, sino más (ese cálculo supone un 6.1% de crecimiento el 2005), De esta manera, el gasto público total se mantuvo aproximadamente como proporción del PIB, mientras el gasto social creció 0.8 puntos porcentuales por encima del PIB. Según la nueva serie con base en 1996, la proporción del gasto público y el gasto social sobre el PIB se habrá reducido en definitiva a 20.5% y 14.2%, respectivamente. Esta última cifra es muy similar al promedio de AL.
Para duplicar la proporción del gasto público respecto del PIB en el curso de las próximas dos décadas, éste requiere mantener sostenidamente ritmos de crecimiento anual no menos de cuatro punto porcentuales por encima del crecimiento del PIB, en promedio, al menos hasta el 2025. Ello significa incrementar el esfuerzo realizado en años pasados.
En otras palabras, si se quiere enfrentar con seriedad la demanda social en el contexto de la nueva estrategia de desarrollo, es necesario generar año a año un «superávit social, » de cuatro puntos en promedio. Sin embargo, es en los años de recesión cuando el incremento del gasto social debe elevarse sustantivamente por encima del crecimiento del PIB, mientras que en los años de auge, puede crecer más o menos al mismo ritmo que éste. En este sentido, el «superávit social» debe seguir una regla contra cíclica parecida a la regla «superávit estructural» del ministro Eyzaguirre. De ahí la nueva regla propuesta: el «superávit social estructural».
Lo anterior exige, desde luego, como ha reiterado en muchas oportunidades el actual ministro de Hacienda, aumentar gradual y sostenidamente el actual nivel de impuestos. En primer lugar exigir que las personas más ricas paguen impuestos, cosa que en la actualidad no hacen. Desde luego, volviendo a un sistema progresivo y apoyado en los impuestos directos, como el que tienen todos los países desarrollados. Antes que ello, se deben revisar de inmediato las enormes franquicias tributarios que actualmente favorecen a una exigua minoría y que equivalen al gasto público en salud, completo.
Adicionalmente, el establecimiento de cargos adecuados por la explotación de los recursos naturales, en general, proveerá recursos adicionales al Estado, además de proteger el medio ambiente y restablecer la competitividad en estas industrias, actualmente fuertemente subsidiadas por la donación a las mismas, a título gratuito, de la renta de dichos recursos, los que pertenecen al Estado.
Finalmente, el manejo de la política fiscal deberá integrarse estrechamente con el manejo de la política monetaria del Banco Central – el cual deberá someterse al control democrático en mucho mayor medida que ahora – y con todo un conjunto de políticas desarrollistas sectoriales. Todo ello en el marco del Neo Desarrollismo de Bienestar Social Latinoamericano que viene.
*Dólares internacionales, ajustados por poder de compra (purchasing power parity) Representa aproximadamente un cuarto del PIB de los Estados Unidos.
Manuel Riesco es economista del Cenda. Comentarios a mriesco@cep.cl.
