El Consejo Asesor para la Reforma Previsional, dado a conocer por la Presidenta Bachelet el 17 de marzo pasado, ha quedado conformado, en su mayoría, por técnicos de gobierno, de institutos ligados a la oposición de derecha, y ex ejecutivos y actuales asesores de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), incluido un ex ministro de Pinochet. Ello sin desmerecer la presencia en el mismo de distinguidos especialistas, algunos de los cuales han venido promoviendo desde hace tiempo reformas al sistema de pensiones. Han sido excluidos, en cambio, aquellos técnicos que han manifestado que el sistema necesita de una reforma mayor, así como los institutos críticos a la política económica vigente. No se ha considerado, al parecer, que son precisamente estos últimos quiénes en una proporción significativa han encabezado la crítica al sistema actual, desarrollando una amplia y dilatada labor al respecto, la que ha merecido un amplio reconocimiento nacional e internacional. Ello pareciera limitar seriamente anteriores declaraciones de su gobierno, en el sentido de que el espíritu de comisión sería convocar a expertos que se acercaran desde distintas ópticas al problema. Tampoco se han considerado en esta ocasión las reiteradas expresiones de Su Excelencia, en términos de terminar con la exclusión que aqueja al sector político referido, infringiendo al mismo un agravio adicional.
En otras palabras, la composición del referido Consejo, en su abrumadora mayoría, se ha remitido a personeros que, en sus escritos previos, o han manifestado una adhesión irrestricta al sistema actual, o han remitido sus críticas y propuestas al ámbito de mejoras parciales al mismo. Es preocupante, asimismo, que varios de los técnicos convocados han manifestado reiteradamente su convicción en el sentido de la necesidad de recortar derechos previsionales adquiridos -como aumentar la edad de jubilación, especialmente de las mujeres, o reducir escalonadamente el monto de la pensión mínima. Adicionalmente, han sugerido en aumentar aun más tanto las obligaciones de ahorro forzoso, como los traspasos y subsidios fiscales a las cuentas individuales. Llama la atención, asimismo, que entre los personeros e instituciones de gobierno llamados a colaborar en el proceso, no aparece para nada el Instituto de Normalización Previsional, el que de hecho administra en Chile la abrumadora mayoría de los beneficios que reciben los adultos mayores.
El personero escogido para encabezar la referida comisión, ha ratificado esta orientación, en entrevista aparecida en diario El Mercurio el día 19 de marzo. Allí, ha manifestado que el Consejo abordará exclusivamente la reforma del sistema de pensiones DL 3.500, que establece la capitalización individual. Fijando sus límites de manera aún más clara, dicho personero ha declarado: «aquí no se trata de reemplazar el sistema de capitalización individual, sino de mejorarlo. Los principios del sistema continúan vigentes.»
¿A quien pretende rayar la cancha ese funcionario? ¿A las decenas de miles de adultos mayores que cada año se encuentran que el sistema de capitalización individual les cercenó el derecho a una pensión digna? ¿Tal vez al movimiento social, que desea vehementemente cambiarlo de raíz, porque percibe que de persistir el actual, la mayoría de sus miembros correrán esta suerte en el futuro? ¿Quizás a quiénes asistan al Consejo a entregar su opinión y no puedan salirse de ese estrecho marco, a riesgo de gastar pólvora en gallinazos? ¿Acaso al Partido Socialista, donde milita este funcionario? ¿Acaso al Ministro del Trabajo, a quién se ha mencionado reiteradamente como la figura gubernamental a cargo de esta reforma? ¿O a alguna autoridad superior? ¿O tal vez al Parlamento, que se supone debe discutir la reforma? ¿Quién le puede otorgar la autoridad para pretender imponer de antemano y de esta manera brutal, estos estrechos límites al debate acerca de la reforma? ¿Qué respaldos ocultos le permiten arrogarse a estas alturas del debate la pretensión de imponer al país y al sistema democrático, una restricción esta naturaleza?
La verdad es que uno de los problemas fundamentales del actual sistema previsional radica precisamente en que el mismo se basa en el estrecho principio de capitalización individual. Una causa principal de los problemas, es justamente la pretensión que tal mecanismo, en forma exclusiva, sea capaz de otorgar pensiones a la mayoría de los ciudadanos. Esa es, por así decirlo, la madre del cordero. Ello se agrava, porque adicionalmente, la administración del sistema opera asimismo sobre el supuesto que puede descansar principalmente en mecanismos de mercado.
Al cabo de más de un cuarto de siglo, nuestro país ha demostrado que un sistema de pensiones basado en estos principios simplemente no funciona, excepto quizás para una minoría reducida de mayores ingresos. Aún en su caso, sin embargo, el sistema representa un elevado costo para ellos, y además una enorme carga fiscal en términos de franquicias tributarias -las que actualmente duplican lo que el Estado destina a pensiones asistenciales, con un efecto redistributivo fuertemente regresivo. Mientras tanto, para la inmensa mayoría de los afiliados, el sistema de capitalización individual no está siendo capaz, ni lo será en el futuro, de otorgarles siquiera pensiones mínimas. En la mayoría de los casos, éstas están resultando, y resultarán en el futuro, de montos ridículamente bajos -actualmente son inferiores a $10.000 mensuales en más de la mitad de los casos. Adicionalmente, las pensiones basadas en este sistema no están garantizadas para toda la vida, y sus montos son muy variables, dependiendo de imponderables como el nivel internacional de las tasas de interés. Por otra parte, como la Exma. Sra. Presidenta ha puesto de relieve, la capitalización individual discrimina inevitablemente en contra de las mujeres.
Por este motivo, para la enorme mayoría de los afiliados, sus contribuciones en el sistema de AFP no significan sino un injusto gravamen. En el caso de la mayoría de ellos, los solos cargos de administración consumen la mayor parte de sus contribuciones, puesto que cotizan uno, dos, tres, o a lo sumo cuatro meses por año, en más de la mitad de los casos, mientras las comisiones fijas les son descontadas durante todo el año. Para sus pensiones, ellos tienen por único destino depender del sistema público, que el esquema actual concibe como asistencial, complementario y residual, diseño evidentemente inadecuado para el inmenso compromiso que se le está viniendo encima.
Los sistemas de pensiones modernos, en cambio, se basan principalmente en un primer pilar, universal, financiado por el erario fiscal, y un segundo pilar contributivo, solidario, así llamado de reparto. Este último consiste en que las contribuciones de los trabajadores activos, financian pensiones definidas a quiénes contribuyeron en el pasado. Son estos dos pilares, sumados, los que han logrado, a lo largo de más de un siglo, garantizar pensiones dignas y seguras a los ciudadanos. Ellos han operado con eficacia en países donde la esperanza de vida, y la proporción de adultos mayores, hace muchas décadas superaron los niveles que estas variables alcanzan actualmente en nuestro país, o alcanzarán en el futuro previsible. Adicionalmente, casi siempre, los sistemas de pensiones agregaron componentes de capitalización. A partir de los años 1990, éstos fueron integrados a los sistemas previsionales, como un tercer pilar de capitalización individual obligatoria, en muchos países. En casi todas partes, sin embargo, éste representa una parte muy menor de las contribuciones de seguridad social, y en casi siempre es administrado en buena parte por el Estado – con significativos ahorros y mayor seguridad para los cotizantes. Así ocurre incluso en la mayoría de los sistemas de América latina, reformados supuestamente según el modelo chileno. Sólo en Chile, la dictadura y sus técnicos fanatizados, impusieron un sistema en el cual éste último pilar se transformaba en el único, apenas complementado con una liviana «red de protección mínima,» estatal. Lamentablemente, la Concertación y sus propios técnicos han insistido hasta ahora en este esquema, que el Consejo de Reforma de la Previsión nombrado por Su Excelencia al parecer se propone mantener en lo fundamental.
Demás está mencionar que la arquitectura del sistema chileno podrá ser muy deficiente para generar pensiones, pero constituye en cambio el más sólido pilar del mercado de capitales en el país. En efecto, un puñado de grandes grupos económicos son los beneficiarios de casi dos tercios, del verdadero torrente de dinero – más de 300 millones de dólares mensuales -, que las AFP descuentan obligatoriamente a los asalariados chilenos. Su capacidad de recurrir a esta fuente de financiamiento introduce adicionalmente una presión a la baja en la tasa de interés bancaria de que gozan estos grupos y que es muchísimo más reducida que la que deben pagar la mayoría de los empresarios. Las AFP son bien retribuidas por dicho inestimable servicio, por cierto. Como es sabido, su rentabilidad es muy elevada, aún en años de recesión. Si bien se trata de una industria cuya cifra de negocios es más bien modesta – incluso las llamadas micros amarillas, por ejemplo, venden casi el triple cada año -, su elevado poder financiero permite a sus directivos arrogarse una importancia e influencia desmedida sobre las políticas empresariales. Lo más grave es que dicha influencia parece alcanzar asimismo las políticas públicas, donde presionan constantemente por mantener el actual estado de cosas más o menos sin cambios.
Es indiscutible, a nuestro entender, que si la reforma ha de ser efectiva, el sistema previsional actual deberá dar paso a otro en el cual se integren en forma armónica y complementaria tres sólidos pilares. En primer lugar, un sistema público universal, que en Chile puede ser muy vigoroso simplemente manteniendo el nivel de compromiso que el Estado ha mantenido con las pensiones a lo largo del último cuarto de siglo. Este se expresa en un nivel de gasto público considerable – que ha alcanzado consistentemente, como es sabido, aproximadamente a un 5% -6% del PIB y el año pasado llegó a 2,3 billones de pesos. El mismo permite financiar actualmente pensiones públicas a un 75% de los adultos mayores y un 90% de los mayores de 70 años – dos tercios de ellos mujeres. Adicionalmente, financia otros cientos de miles de beneficios previsionales a personas que no han alcanzado esa edad. Por ora parte, financia buena parte de las escasas pensiones de vejez pagadas por las AFP sin garantía estatal – que cubren otro 4% de los adultos mayores -, y de aquellas que este sistema ha adelantado a personas de menor edad. Los montos de las pensiones públicas a los adultos mayores actuales son definidos, alcanzan aproximadamente a tres cuartas partes de los salarios de los trabajadores activos, el 86% de las mismas son superiores a la pensión mínima y el resto asistenciales, son de por vida y no discriminan en contra de mujeres ni casados. Esta cantidad de recursos permite, si se mantiene hacia el futuro como proporción del PIB, garantizar al 85% de los adultos mayores pensiones públicas la más baja de las cuales sea de $100,000 mensuales, cifra que puede ir creciendo significativamente. Adicionalmente, no puede dejar de mencionarse que el INP debe ser transformado en un Instituto Nacional de Previsión, al cual todos los chilenos tengan el derecho de afiliarse, y que cuide de los adultos mayores en muchos aspectos, además a entregarles pensiones pública a la mayoría de ellos y ellas.
El nuevo sistema deberá incorporar un segundo pilar, solidario o de reparto. Como el que existe en casi todos los países del mundo, por encima y sumado a la pensiones públicas no contributivas. El pilar solidario deberá garantizar un monto definido de pensión a todos quiénes contribuyan al mismo, así como garantizar la no discriminación en las pensiones contributivas de hombres y mujeres. Este nuevo pilar deberá financiarse en primer lugar con ahorros en los desmedidos gastos de operación del actual sistema de AFP, y adicionalmente, en contribuciones patronales, las que podrán ir creciendo gradualmente hacia el futuro, a medida que la población de adultos mayores vaya aumentando. Cabe señalar que, en promedio, cada punto porcentual del salario de los cotizantes activos destinado a estos efectos, alcanza para garantizar pensiones equivalente a un monto cinco veces mayor, a los pensionados que cotizaron durante su vida activa. Esta proporción se mantiene aproximadamente en el futuro previsible. Puesto de otra forma, el reparto de las contribuciones de seguridad social garantizan pensiones estables de un nivel razonable. Por ejemplo, en Chile, las cotizaciones actuales en las AFP – del orden de tres mil millones de dólares por año – son superiores a lo que el Estado destina a las pensiones de todos los beneficiarios de las antiguas cajas de previsión civiles, incluidas las pensiones de invalidez y las sobrevivencias. El nivel de dichas pensiones, como se ha mencionado, es modesto, pero superan en dos o tres veces los beneficios de quiénes jubilan hoy por el sistema de AFP, en la mayoría de los casos.
Finalmente, parece indiscutible que por razones históricas, el sistema chileno mantendrá un importante pilar de capitalización individual obligatoria. La administración del mismo, sin embargo, deberá ser eficiente y de amplio consenso, condiciones que no satisface el actual sistema de AFP. Un buen ejemplo al respecto, puede recogerse del nuevo sistema sueco. Allí, el grueso de las cotizaciones – que alcanzan a un 16% de los salarios, puesto que se trata de un país con una proporción de adultos mayores más del doble de la chilena -, va al sistema de reparto, Sin embargo, un 2.5% va a cuentas de capitalización individual. La recaudación de éstas, sin embargo, la realiza el Estado, con un costo marginal ínfimo. Hay que recordar que en Chile, actualmente, el INP no sólo recauda las cotizaciones de los trabajadores activos afiliados a las antiguas cajas, que son alrededor de 150 mil, sino además las cotizaciones de salud que van al FONASA, sistema al cual están afiliados el 83% de los trabajadores chilenos, en virtud de la libre elección que existe en el ámbito de la salud. Es decir, el INP recauda el doble de cotizaciones que la mayor de las AFP. Su costo total de operación, sin embargo, equivale a un quinto de lo que se paga a las AFP por concepto de comisiones netas, y un sexto de lo que cuestan aquellas en comisiones totales. Perfectamente, el INP podría administrar todas las recaudaciones previsionales, a un costo marginal mínimo – absorbiendo de esta manera aquella parte de la operación del sistema que disfruta de fuertes economías de escala y actualmente replican a un enorme costo todas las AFP. Luego, el Estado podría establecer un sistema de administración de inversiones en cuentas individuales parecido al que existe en Suecia, y el cual apoya y arbitra la asignación de este servicio entre los oferentes del mismo, quiénes lo proporcionan con gran eficiencia y a un costo bajísimo. Existen allí más de 600 prestadores de este servicio, equivalente a las AFP chilenas, y la población sueca es inferior a 10 millones, y un trabajador puede cambiarse todos los días de prestador, si así lo desea.
La reforma al sistema chileno de pensiones está siendo observada con gran atención por la ciudadanía del país y es seguida con interés en el mundo entero. Posiblemente, la gestión de la actual gobernante será evaluada en buena medida por sus resultados. Para que tenga buenos resultados, ella requiere ser abordada con una mentalidad técnica muchísimo más amplia que la que pretende imponer el responsable del Consejo Asesor.
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Manuel Riesco es economista
