Reforma al sistema previsional chileno - El Mostrador

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Reforma al sistema previsional chileno

por 27 marzo, 2006

Afortunadamente ya comenzó a tomar fuerza el debate sobre la Reforma a nuestro subdesarrollado sistema previsional. Por mandato de la Presidenta Bachelet, se empieza a configurar un consejo de carácter técnico, encabezado por Mario Marcel, ex director de Presupuesto durante la administración de Lagos.



En esta misma línea, el grupo Expansiva, vinculado a la Concertación, ha publicado ocho documentos de trabajo, cuyo objetivo principal es el aporte de ideas para la reformulación del actual sistema de pensiones.



La mayoría de los autores de estos trabajos son académicos especialistas en el tema, que probablemente se incorporarán al mencionado consejo técnico en los próximos días.



Tres de los ocho documentos abordan los graves problemas de competencia que existen en el mercado de las AFP. Específicamente, estos textos corresponden a Salvador Valdés, profesor del Instituto de Economía de la Universidad Católica e investigador del Centro de Estudios Públicos, Jorge Tarziján, profesor de la Escuela de Administración de la misma universidad y Guillermo Larraín, hasta hace una semana Superintendente de AFP.



Recordemos que a la fecha sólo existen 6 AFP, que administran casi US$ 80 mil millones, equivalentes a un 70% del Producto Interno Bruto chileno, alcanzando rentabilidades sobre su patrimonio que duplican las rentabilidades que se observan en el sistema financiero a nivel general.



Los trabajos de Valdés y Larraín precisamente intentan corregir parte de este distorsionado escenario y para ello proponen un mecanismo de licitación de carteras de afiliados. Para Larraín, la variable de adjudicación de él o los grupos de afiliados a licitar, estaría dada por la menor "comisión de licitación" ofertada. Además, sostiene que debería existir una "cláusula de arrastre" definida en la licitación, que limitará la discriminación de precios entre "afiliados licitados" y "no licitados" por parte de la AFP ganadora.



Para Valdés, la propuesta de Larraín tiene una serie de deficiencias que impedirían que el proceso de licitación cumpla su objetivo y sostiene que la ausencia de competencia en el mercado de las AFP se debe fundamentalmente a un conjunto de microrregulaciones que ha efectuado el Estado. Propone separar a las actuales AFP en tres unidades de negocios distintas, Operadoras Básicas, Aseguradoras de Invalidez y Sobrevivencia y AFP puras, que sólo se encarguen de la gestión financiera de los fondos, de tal manera de disminuir las barreras a la entrada de nuevos actores.



El documento de Tarziján también reconoce importantes barreras a la entrada para ingresar al mercado de las AFP y su propuesta apunta a desempaquetar o dividir los productos que las AFP están obligadas a ofrecer, generando dos tipos de entidades: las AFP propiamente tal y las Administradoras de Cuentas Individuales (ACI). Además, considera esencial que los afiliados cuenten con mayor y mejor información del sistema.



Otros dos trabajos apuntan a resolver los problemas de cobertura de ciertos grupos específicos de la población: los trabajadores independientes y las mujeres.



De esta manera, los Investigadores de la Superintendencia de AFP, encabezados por Soledad Bernstein (recientemente nombrada Superintendente de AFP), proponen una tercera vía para aumentar las cotizaciones de los trabajadores independientes: "la cotización por omisión". Vale decir, en vez de obligarlos a cotizar o entregarles incentivos económicos para ello, al final de la declaración de impuestos, y en caso de tener derecho a una devolución, se le mostraría al contribuyente que una parte de su devolución de impuestos se puede destinar a la cotización previsional en una AFP y este elegiría libremente si acepta o rechaza, pero si no se pronuncia, la opción por omisión sería aceptar.



El documento de Andrea Tokman, investigadora del Banco Central y Soledad Bernstein nuevamente, aborda el tema de las pensiones para las mujeres. En particular, aquí se sostiene que la brecha salarial entre hombres y mujeres durante su período activo de trabajo aumenta en la etapa pasiva o de jubilación tanto por problemas propios del sistema de pensiones como por discriminaciones a lo largo de su vida laboral.



Su diagnóstico propositivo indica que tanto las pensiones asistenciales como la garantía de pensión mínima estatal ayuda a disminuir esta brecha. Sin embargo, otras medidas que tendrían un impacto positivo serían, el aumento de la edad de jubilación de la mujer, establecer pensiones mínimas graduales (entregar el 50% de la pensión mínima a quienes pudieron cotizar 10 años), subsidios por hijos en los meses cotizados, cotización voluntaria de las mujeres durante los períodos de inactividad y tablas de expectativa de vida unisex.



Luego se destacan dos trabajos que establecen algunas propuestas para solucionar los problemas de cobertura en el sistema. El primero de ellos pertenece a Eduardo Fajnzylber, economista de la CEPAL. Su tesis, es que si se pretende otorgar pensiones para todos, será necesario reformar la componente no contributiva del sistema de seguridad social, de manera de cumplir con el objetivo fundamental de todo sistema de protección social: garantizar a toda la población una vejez digna.



Para ello realiza una proyección de gastos, la cual comprende tres posibles escenarios: Un modelo de pensión mínima graduada más una pensión focalizada para los grupos más desprotegidos o con mayores lagunas previsionales, otro en donde sólo exista la pensión focalizada y otro que contemple un pensión universal de $37.500. En el último caso, el Estado tendría que desembolsar un 3,8% del PIB.



El segundo documento, fue elaborado por el sociólogo Jaime Ruiz-Tagle, de la División de Estudios de la Secretaría de la Presidencia. Su propuesta apunta a facilitar el acceso a la pensión mínima legal, garantizada por el Estado, a través de un conjunto de potenciales mecanismos: i) Escalonar la pensión mínima legal; ii) Premiar la maternidad reconociendo el equivalente a un año de contribuciones por cada hijo; iii) Anualizar los aportes de los trabajadores de temporada, entre otros. Esto requiere que la pensión mínima tenga un valor suficientemente atractivo y digno.



Por último, nos encontramos con el trabajo de Manuel Riesco, economista de Cenda, quien es el único investigador que propone una reforma estructural del sistema y se pregunta por la filosofía del mismo. En su documento, se proponen tres condiciones básicas para un reforma: a) La reforma no puede cercenar los derechos previsionales adquiridos sino que debe ampliarlos; b) El Estado debe, al menos, mantener sus compromisos con la previsión de los chilenos; c) Si se mantiene un sistema obligatorio de capitalización individual -lo que se debe decidir en un plebiscito- éste tiene que ser competitivo, transparente y solidario, además de tener un administrador público.



Hasta aquí el análisis de los ocho documentos compilados por Expansiva. Ahora, surge una inquietud fundamental: ¿Cuál es el sitio para la discusión de carácter técnico en la propuesta de reforma al sistema previsional?



La respuesta a esta pregunta es de suma importancia y tiene que ver con la racionalidad de las políticas públicas en Chile. Un error reiterado tanto en salud, educación como en la misma discusión previsional, es discutir temas de segundo orden, sueltos, sin integración, que no responden a un proyecto país en relación al tipo de educación, salud, vivienda o al monto de pensiones que queremos como sociedad.



Por tanto, en primer lugar o "al menos" paralelamente, se necesita establecer una discusión de carácter político, desde donde salgan los consensos básicos para la conformación de un nuevo sistema previsional, que incorpore los principios de la OIT, que esté al tanto del fracaso de las recomendaciones del Banco Mundial (con mea culpa incluido), las cuales han fomentado que los sistemas de pensiones en los distintos países deben sostenerse principalmente en su pilar privado y que recuerde que no se puede volver a repetir los errores de 1981, año en que se implementó una reforma sin diálogo social, desvinculada con la realidad y con objetivos poco transparentes.



En este sentido, la reciente conformación del Consejo Ciudadano por una Reforma Previsional Solidaria, encabezado por la CUT y que involucra a cientos de organizaciones sociales, parlamentarios, rectores de universidades, actores y estudiantes, pretende ser una instancia de discusión, reflexión y movilización que alimente a la dimensión de primer orden de cualquier política pública. En este caso: ¿Qué sistema de pensiones queremos?



Si entendemos que el objetivo primordial de cualquier sistema previsional es asegurar pensiones dignas para todos, tendremos que responder las siguientes preguntas: ¿Cuál debe ser el monto de una pensión mínima para cualquier chileno, si pretendemos asegurar una vejez "digna" para todos? Si llegamos al consenso de que al menos debe ser el equivalente a un sueldo mínimo por ejemplo, posteriormente tendremos que calcular ¿cuál es el costo de esta medida?, si no nos alcanzan los recursos, tendremos que preguntarnos, ¿dónde podemos conseguir más dinero (¿impuestos?).



Luego tendremos que resolver la siguiente interrogante: ¿podemos cumplir nuestro objetivo con el pilar privado (AFP) como eje central del sistema?, ¿o las AFP sólo deberían ser un esquema de ahorro complementario para quienes libremente decidan colocar sus fondos en estas instituciones?.



Estas son las preguntas que se deberían responder en una primera etapa, que seguramente involucrará un par de meses. Posteriormente y luego de una discusión plural y realmente participativa, vendría un debate de carácter técnico sumamente riguroso que establezca los medios más idóneos y la temporalidad adecuada para cumplir los objetivos consensuados.



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Marco Kremerman es coordinador de Estudios del Observatorio Laboral CUT

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