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Tres pilares para un nuevo sistema previsional

por 13 abril, 2006

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La reforma previsional en curso, impulsada por el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, enfrenta el desafío de construir un sistema previsional moderno y duradero, que concite un alto nivel de consenso en la ciudadanía. Una primera condición mínima para ello, es que se restituya a todos los chilenos derechos previsionales equivalentes, al menos, a aquellos que el sistema público aún otorga a tres de cada cuatro de adultos mayores. Luego, deberá proponerse mejorar gradualmente los derechos de todos. Estos beneficios, modestos como son, resultan muy superiores a los que perciben quiénes se ven obligados a jubilar por el sistema de AFP. Las más perjudicadas con esta discriminación son las mujeres, quiénes constituyen, por otra parte, dos terceras partes de los adultos mayores. Ello significa una discriminación inaceptable entre dos grupos de chilenos. La reforma enfrenta el imperativo de reparar esta injusticia.

Felizmente, lo anterior se puede lograr, en buena parte, si la reforma satisface una segunda condición mínima, que consiste en mantener hacia el futuro, el compromiso actual del Estado con la previsión. Este se traduce actualmente en un nivel de gasto fiscal de envergadura. Adicionalmente, mantiene la institución previsional más importante del país. Además, un organismo de supervisión del sistema privatizado, que ha alcanzado un elevado grado de profesionalismo. Finalmente, una condición adicional para el éxito de la reforma consiste en corregir las serias falencias del actual sistema de pensiones contributivas, rediseñándolo en base a las mejores prácticas internacionales en la materia y transformándolo en uno que concite un amplio consenso, condición de la cual carece el actual sistema de AFP.
El nuevo sistema previsional, deberá sustentarse sobre todo lo construido por nuestro país en esta materia, a lo largo de casi un siglo, lo que no es poco. La reforma será más exitosa, si se propone explícitamente reconocer y recoger lo mejor de lo logrado en cada uno de los períodos por los cuales ha atravesado la evolución de nuestro sistema previsional a lo largo de toda su historia, que acaba de cumplir 80 años.



La propuesta de reforma no implica desarreglo fiscal alguno, puesto que se basa en mantener hacia el futuro el mismo nivel de compromiso público que el país ha venido sosteniendo durante dos décadas. Por otra parte, efectivamente se propone desviar parte de los descuentos obligatorios a los asalariados, hacia la reparación, ahora, de los principales daños que el diseño vigente infiere a sus mayores. Una parte de dichos recursos, se recuperará al eliminar las insultantes ineficiencias del modo actual de administración de los fondos. Otra parte, sin embargo, se restará de la que actualmente se destina a financiar las inversiones de los grandes grupos económicos. Ello redundará, en parte, en que tendrán ahora que pagar un poco más por dichos recursos. El incremento, sin embargo, de producirse alguno, será marginal, y más que compensado por el alivio de una de las principales fuentes de inquietud de la ciudadanía.



El desafío principal de la reforma consiste en corregir la unilateralidad y extremismo que refleja el diseño del actual sistema previsional. Este descansa, en la práctica, solamente en la capitalización individual, puesto que su complemento de garantías estatales es inefectivo. En todo el mundo, en cambio, los modernos sistemas de pensiones descansan, equilibrada y solidamente, principalmente, en tres pilares bien articulados: un primer pilar público no contributivo, que garantiza una pensión básica como un derecho, un segundo pilar, contributivo solidario, y finalmente, un pilar contributivo de capitalización individual. Los dos últimos obligatorios. Adicionalmente, usualmente agregan un complemento de capitalización individual voluntaria.



En el caso chileno, felizmente, es posible estructurar un pilar público no contributivo, moderno, de amplia cobertura y adecuado a la estructura social y el nivel de desarrollo que ha alcanzado nuestro país. Ello se puede lograr en base al sistema público actual, manteniendo hacia el futuro, como proporción del PIB, el nivel de gasto fiscal destinado a estos efectos que el país ha sostenido durante las últimas décadas. Permite, de manera sostenible en el tiempo, cubrir al 85% de los adultos mayores, con una pensión pública básica. En dos o tres años, ésta puede alcanzar un mínimo de $100.000 mensuales, el que luego irá subiendo año a año. Por otra parte, el INP se puede transformar en un Instituto Nacional de Previsión, al cual todos los adultos mayores tengan derecho a afiliarse. Aparte de continuar entregando las prestaciones actuales, y la nueva pensión básica, el INP asumirá responsabilidades adicionales en la administración de los demás pilares del sistema previsional. Adicionalmente, extenderá a toda la población adulta mayor, los servicios no pecuniarios con que actualmente vela por sus afiliados, los que mejorará gradualmente.



La reforma repondrá, como un componente esencial del nuevo sistema, el pilar contributivo de reparto, o solidario, o de pago sobre la marcha, que fuera abolido en 1981. Se destinará a dicho pilar, en forma obligatoria, inicialmente, una proporción no mayor, pero significativa, del descuento de aproximadamente 12,5% de los salarios que actualmente se cotiza para previsión. Más allá de ese mínimo, se establecerá libertad de elección, entre este pilar y el de capitalización individual. Por ahora, y durante varios años, no parece necesario incrementar al nivel total de cotizaciones previsionales. Hacia el futuro, sin embargo, naturalmente, éste tendrá que incrementarse lentamente, a medida que los adultos mayores aumentan moderadamente, a partir de la muy baja proporción de la población que representa en la actualidad. Dichos incrementos, sin embargo, se harán todos con cargo a los empleadores, y estarán destinados íntegramente al fondo solidario, o de reparto. El destino primero del pilar solidario - y que determinará sus dimensiones iniciales precisas -, será reponer a todos los afiliados a las AFP y que ya han alcanzado la edad de jubilar, incluyendo por cierto los que ya han jubilado y sus sobrevivientes, los mismo derechos previsionales que el sistema público asegura a los que se quedaron en el INP. Desde luego, garantizará a las mujeres y a los casados la misma pensión de los hombres solteros. Este pilar será administrado íntegramente, desde luego, por el INP, que ya maneja un sistema similar para sus afiliados actuales.



Finalmente, el pilar de capitalización individual será sometido a una profunda "reingeniería." Esta consistirá, principalmente, en traspasar al INP las tareas de recaudación y pago de beneficios, dejando en las administradoras solamente la gestión de los fondos. Ello bajará muy significativamente los costos actuales, puesto que el INP está en condiciones de absorber estas tareas a un costo marginal muy bajo, dado que actualmente ya las realiza en lo fundamental. Adicionalmente, esta reingeniería eliminará la base de la tendencia inevitable a la monopolización del esquema actual de administración, puesto que son las funciones traspasadas al INP las que presentan enormes economías de escala.



La administración de los fondos se regulará con un sistema similar al existente en Suecia como fruto de la reforma de dicho sistema en los años 1990. Existen allí actualmente más de 600 administradoras de fondos. El porcentaje de costos ahorrado, que perfectamente puede alcanzar a uno o dos puntos porcentuales de los salarios, se integrará, naturalmente, al fondo solidario. Las comisiones a cobrar por las administradoras serán fijadas por el Estado en cuanto a su tope máximo, y los diferentes oferentes competirán entre sí ofreciendo comisiones menores, así como alternativas de inversión más atractivas. Se establecerá la obligación de invertir el grueso de los recursos en la economía nacional, y una parte de ellos en el área Latinoamericana, como una manera de favorecer el proceso de integración regional.



Hay quiénes piensan que es posible que esta reforma puede ser como las del Gatopardo, es decir, que cambie las cosas para que sigan más o menos igual. Deben reflexionar acerca del unánime rechazo del país, en estos días, ante la torpe propuesta de cercenar a las mujeres el derecho a jubilar a los 60 años. La evolución reciente de acontecimientos políticos y sociales, en el país y en América Latina, pero también en el corazón del mundo moderno, señala que nuestra sociedad no está por estos días, en disposición de tolerar mayores abusos.



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Manuel Riesco es economista (mriesco@cep.cl).

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