El lunes 30 de abril, la Presidenta Bachelet dio a conocer los cinco ejes de la «Política Indígena» que su administración pretende impulsar a futuro. Los anuncios son el resultado del proceso que el gobierno denominó «Debate Nacional de los Pueblos Indígenas», que tuvo su origen en los compromisos por ella asumidos en Nueva Imperial con diversas organizaciones de pueblos indígenas, siendo candidata a la presidencia en enero de 2006.
La política anunciada, que habría sido delineada sobre la base de los aportes del Congreso Indígena organizado por los consejeros de la CONADI, los planteamientos de las mujeres indígenas; las organizaciones urbanas y la Coordinación de Organizaciones Mapuches – COM, entre otras, tiene como ejes centrales los siguientes:
1. El fortalecimiento de las formas de participación de los pueblos indígenas en los ámbitos político y social, a través de la elaboración, en consulta con las organizaciones indígenas, de un proyecto de ley que, sin modificar la Ley Indígena, establezca nuevos mecanismos y procedimientos para la participación autónoma y representativa de los pueblos indígenas en la sociedad y el Estado.
2. La profundización del reconocimiento de derechos, incluyendo como parte de ésta, el envío al Congreso un proyecto de reforma constitucional que reconozca el carácter multicultural de la nación chilena; la existencia de los pueblos originarios y el ejercicio de sus derechos, como la obligación de proteger las tierras y aguas indígenas; el otorgamiento de urgencia en el parlamento a la aprobación del Convenio 169 de la OIT, así como al Proyecto de Ley que crea el espacio costero marino de los pueblos originarios y a la Reforma Constitucional que establece la creación de los territorios especiales de Isla de Pascua y Juan Fernández.
Ello, además de la presentación de iniciativas legales para el reconocimiento del derecho a la transmisión matrilineal de los apellidos; para la incorporación en la Ley de Municipalidades de las comunidades indígenas como organizaciones de base, y para la inclusión en el proyecto de ley de derechos de los pacientes del derecho a ejercer las prácticas tradicionales y respetar el conocimiento y la cultura ancestral del paciente.
A esto se agrega la incorporación de mecanismos que incluyan la visión de las comunidades indígenas y que velen por una adecuada protección de sus tierras en el sistema de evaluación de impacto ambiental; y el análisis de lo que ocurre en materias como aguas, minas, o bosques nativos.
3. Creación de un programa indígena urbano con financiamiento del Banco Interamericano del Desarrollo – BID, que desarrollará acciones orientadas al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las ciudades; a la promoción de sus derechos; al fortalecimiento de la identidad y el rescate cultural; a la visibilización de la diversidad cultural en los espacios públicos; y a la promoción de la no discriminación.
Este eje considera además, programas productivos y de vivienda; creación de veinte centros ceremoniales en diversas ciudades y de un cementerio indígena en la Región Metropolitana; salud intercultural; deporte indígena; atención municipal y señalética urbana.
4. Creación por Conadi de una Unidad de la Mujer, que promoverá la representación y participación de la mujer indígena en igualdad de oportunidades, con perspectiva y equidad de género.
5. En materia de educación y cultura se promoverá una indicación en el proyecto de Ley General de Enseñanza, para reconocer, respetar y valorar la diversidad étnica y cultural en la enseñanza básica y media. Igualmente se propone la inclusión progresiva hacia el 2010 de la enseñanza de lenguas indígenas en la educación básica en regiones de alta concentración indígena. También se crearán academias de lenguas indígenas, institutos de cultura indígena y se abrirán 30 jardines infantiles con currículo intercultural. Ello además del apoyo a los estudiantes de educación superior, especialmente en lo referido a hogares universitarios.
Los ejes anunciados incluyen tanto propuestas de reformas jurídicas como políticas públicas en relación con los pueblos indígenas. Para analizar la pertinencia de estos anuncios cabe tener presente algunos antecedentes:
1. Chile es posiblemente el Estado de América Latina en que los derechos de los pueblos indígenas se encuentran más desprotegidos. El Estado chileno es uno de los cinco en América Latina que no cuenta con un reconocimiento de los pueblos indígenas y de sus derechos en su carta fundamental. Para la Constitución Política de 1980 vigente el único pueblo existente es el chileno.
El Congreso chileno aprobó en 1993 la ley NÅŸ 19.253 que creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) como órgano rector de la política indígena, y reconoció a los indígenas derechos sobre sus tierras, lenguas y culturas. Esta ley, sin embargo, no reconoció a los pueblos indígenas como tales, sino solo como «etnias», ni a sus organizaciones tradicionales. Tampoco les reconoció derechos políticos -como la libre determinación, la autonomía y los sistemas de justicia indígena- ni derechos territoriales – tales como aquellos sobre los recursos naturales- hoy acogidos por el derecho internacional relativo a estos pueblos (Convenio 169 de las OIT y Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas / Consejo de Derechos Humanos, 2006) y crecientemente incorporados en el derecho interno de diversos estados de la región (Colombia, México, Nicaragua, Venezuela, entre otros) y el resto del mundo (Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelanda).
No obstante, las políticas sectoriales impulsadas por CONADI desde la aprobación de la legislación de 1993, la situación de los derechos indígenas en Chile es crítica, y la relación de los pueblos indígenas, en particular del pueblo mapuche, con el Estado, es de alta conflictividad. Ello se explica no sólo por las limitaciones del ordenamiento jurídico para dar protección a los derechos indígenas, en particular los derechos sobre sus tierras y recursos naturales, amenazados por grandes proyectos de inversión, sino también por las insuficiencias y contradicciones de la política pública relativa a los pueblos indígenas y a sus derechos. Ello ha provocado la protesta indígena, la que ha sido enfrentada en forma desmedida desde los distintos poderes del Estado, los que han criminalizado sus demandas políticas y sociales. Como consecuencia de dicha criminalización, en los últimos años se han violado no tan solo los derechos colectivos que corresponden a los pueblos indígenas, sino también, en forma sistemática, los derechos individuales de quienes los integran.
2. Esta situación ha concitado la preocupación de diversas instancias internacionales, entre ellas la del Relator de la ONU para los Derechos Indígena en su informe sobre los derechos indígenas en Chile (2003), y más tarde la del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en su informe sobre estos derechos en Chile (2004), instancias que recomendaron al Estado chileno introducir reformas constitucionales y legales para el reconocimiento de derechos indígenas, así como poner término a la criminalización de la protesta social indígena, en particular al uso de legislación antiterrorista para perseguir a sus líderes por afectar su derecho al debido proceso.
Más recientemente, en marzo de este año, el Comité de Derechos Humanos de la ONU manifestó su preocupación por la situación de los derechos de los pueblos indígenas al observar el incumplimiento por parte de Chile de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, del que es signatario. Entre los temas respecto de los cuales el Comité manifestó su preocupación destacan la definición amplia de terrorismo comprendida en la Ley No 18.314, permitiendo que los mapuche hayan sido acusados de terrorismo por actos de protesta o demanda social relacionados con la defensa de los derechos sobre sus tierras; el que las reivindicaciones de los pueblos indígenas no hayan sido atendidas; la lentitud de la demarcación de las tierras indígenas, lo que ha provocado tensiones sociales; y el que las «tierras antiguas» de los pueblos indígenas estén en peligro debido a la expansión forestal y megaproyectos de infraestructura y energía.
Para abordar estas situaciones el Comité formula una serie de recomendaciones al estado, incluyendo la adopción de una definición más precisa de los delitos de terrorismo, de tal manera que se asegure que individuos no sean señalados por motivos políticos, religiosos o ideológicos. En cuanto a las tierras indígenas, recomienda a Chile realizar todos los esfuerzos para que sus negociaciones con las comunidades indígenas lleven efectivamente a encontrar una solución que respete los derechos sobre las tierras de estas comunidades, así como agilizar los trámites con el fin de que queden reconocidas las «tierras ancestrales». También recomienda consultar con las comunidades indígenas antes de conceder licencias para la explotación económica de las tierras objeto de controversia y garantizar que en ningún caso la explotación de que se trate atente contra los derechos reconocidos en el Pacto.
Además de ello, y aunque sin referirse explícitamente a los pueblos indígenas, el Comité manifiesta su preocupación sobre diversas problemáticas que les afectan de manera especial, tales como los malos tratos por parte de las fuerzas del orden, la inexistencia a la fecha de un Defensor del Pueblo y la persistencia de la jurisdicción de los tribunales militares chilenos para procesar a civiles por cuestiones civiles, recomendando reformas políticas y jurídicas para asegurar los derechos del Pacto.
El informe del Comité da un año de plazo al Estado chileno para el cumplimiento de sus recomendaciones.
3. Los pueblos indígenas en Chile hoy no tienen participación en las instancias en las que se toman decisiones que les conciernen. En efecto, no cuentan con representante alguno en el Congreso Nacional, donde se elabora la legislación que les atañe. Su representación en el gobierno nacional, así como en los gobiernos regionales y locales, es ínfima en proporción a su población. Tampoco tienen participación en las instancias jurisdiccionales del Estado (Poder Judicial, Tribunal Constitucional) en las que se administra justicia o vela por la constitucionalidad de las leyes. En cuanto a su participación en el Consejo Nacional de CONADI, ésta es de carácter indirecto al ser elegidos por el Presidente de la República en terna de entre los candidatos votados por las organizaciones legalmente reconocidas por el estado. Su participación en esta instancia máxima de CONADI es además minoritaria, dado que cuentan con ocho representantes de un total de 17, siendo los nueve representantes restantes de confianza del presidente de la República.
Por otro lado, la representatividad de los representantes indígenas en el Consejo Nacional ha sido seriamente cuestionada desde los movimientos indígenas, debido a que en su elección solo participan las comunidades y asociaciones con reconocimiento legal del estado, pero no las organizaciones tradicionales ni territoriales de los pueblos indígenas que hoy emergen como aquellas de mayor representatividad política, social y cultural al interior de los pueblos indígenas. Como es de conocimiento del gobierno, varios de los representantes indígenas en este Consejo, además, se han perpetuado en sus cargos, en razón del uso clientelar de sus funciones para el beneficio de las comunidades o sectores políticos que representan en desmedro muchas veces de los intereses generales de los pueblos indígenas.
4. La exclusión de los pueblos indígenas en Chile no solo se manifiesta en el plano político, sino también en materia económica y social de los indígenas. En efecto, ni las políticas públicas sectoriales impulsadas desde el estado hacia los pueblos indígenas, ni los esfuerzos de las autoridades de expandir la economía global hacia los territorios indígenas, manifestada en la proliferación – muchas veces contra la voluntad de sus comunidades- de proyectos productivos o de infraestructura en los territorios indígenas, tales como explotaciones mineras, plantaciones forestales, concesiones de acuicultura y salmonicultura, han logrado revertir la situación de marginación en que vive la población indígena. Ello se evidencia en los niveles de pobreza indígena, los que superan en mucho a los de la población no indígena. Así, mientras la pobreza entre los indígenas alcanza al 35.6%, esta solo llega al 22.7% en los no indígenas. En promedio, las familias indígenas reciben casi la mitad de los ingresos que las familias no indígenas. La escolarización entre los indígenas está 2,2 años por debajo del promedio de los no indígenas (9,5 años), y solamente el 3% de la población rural mapuche mayor de 15 años tiene alguna educación post-secundaria. Tan solo el 41% de las casas indígenas tiene alcantarillado, el 58% tiene acceso al agua corriente y el 65% no está conectado a la red de electricidad. La mortalidad infantil en los pueblos indígenas es más alta, en particular en las áreas rurales, donde puede superar el 50% en algunos municipios.
Un estudio realizado sobre la base del Censo de Población de 2002 demuestra que mientras la expectativa de vida en la población no indígena alcanza a 77 años, en la población indígena esta llega a tan solo 65 años. El mismo estudio determina que de 90 comunas en que se concentra la población mapuche, 28% son comunas con población mapuche pobre, 57% con mapuche en extrema pobreza, y solo 13% con mapuche no pobres (Sanderson, 2005).
5. En razón de lo anterior es que diversas organizaciones de pueblos indígenas han venido demandando la introducción de reformas jurídicas y políticas profundas que permitan el establecimiento de nuevas formas de relación basada en el reconocimiento de sus derechos políticos, territoriales y culturales.
En el contexto del debate al que convocó Bachelet en Nueva Imperial, siendo candidata el 2006, la Coordinación de Organizaciones Territoriales Mapuche, entidad que agrupa a numerosas organizaciones mapuche, y luego de un encuentro al que asistieron alrededor de dos mil personas, hizo llegar a la Presidenta un documento con sus demandas para hacer posible una nueva relación entre el estado y los pueblos indígenas. La Coordinación definía como los ejes centrales de sus demandas, el reconocimiento de sus derechos políticos cimentados en torno a la libre determinación, la generación de una nueva forma de participación política que garantice este derecho, y la restitución y control territorial. Entre las propuestas para concretar estas demandas la Coordinación propuso la creación de un Parlamento Nacional Mapuche, con reconocimiento del estado, la participación indígena en las instancias de decisión del estado, el control por parte del pueblo mapuche de los elementos materiales del territorio (suelo, agua, subsuelo, bosque, etc.) y la restitución vía expropiación de las tierras despojadas (Coordinación de Organizaciones Territoriales Mapuche, 2006).
Durante el 2006 se creó un partido político mapuche, Wallmapuwen, el que propuso como eje central de sus demandas, la generación de un estatuto de autonomía (2006).
Recientemente, en abril de 2007, el Consejo de Todas las Tierras y Consejo Aymara Autónomo formularon una propuesta, basada en el derecho internacional de pueblos indígenas v en la experiencia del derecho comparado, con miras a que se reconociera el derecho a la participación política de los pueblos indígenas en el contexto de la reforma al sistema binominal contemplado en la Ley sobre votaciones populares y escrutinios. Dichas organizaciones proponían la participación de cinco diputados indígenas en la Cámara baja y dos en el Senado.
Conclusiones
Teniendo presente los antecedentes aquí expuestos, cabe señalar que los anuncios realizados por la Presidenta Bachelet en materia de política indígena distan mucho de responder a los de un «país moderno» que, al decir de la Presidenta, se acerca a los estándares internacionales sobre derechos humanos y derechos indígenas. Ello por cuanto si bien otorga urgencia a la ratificación del Convenio 169 de la OIT, lo cual es valorable, no incorpora en las propuestas de reforma constitucional y legales planteadas derechos que hoy están claramente reconocidos y definidos por el derecho internacional de derechos humanos y de pueblos indígenas, en particular en materia política y en materia territorial.
En efecto, las propuestas más ambiguamente definidas en los anuncios presidenciales son aquellas que dicen relación con el derecho a la participación de los pueblos indígenas en el Estado y la sociedad, los que son entregados a una propuesta legislativa cuyos contenidos no son definidos. Dichos anuncios no abordan de manera profunda, la grave crisis hoy existente en CONADI, entidad que en su estado actual, no permite una adecuada participación indígena en el estado, ni tampoco – como reconocen funcionarios de gobierno- permite al estado definir su propia política pública en la materia.
Lo mismo ocurre en relación a las tierras y recursos naturales de los pueblos indígenas, los que hoy son objeto de amenazas graves por parte de proyectos de inversión que se emplazan en los territorios indígenas, respecto de los cuales, a pesar de ser definidos en la propuesta presidencial como temas «sensibles», no se señalan criterios para su protección.
Ello contrasta marcadamente con las definiciones hoy existentes en este ámbito en el derecho internacional, el que en materia de derechos políticos reconoce como derecho centrales, el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación y a la autonomía como expresión de este derecho, y el derecho a la participación y representación de los pueblos indígenas en todas las instancias del estado en que se toman decisiones que les conciernen.
Lo mismo ocurre en materia territorial, en que los derechos de los pueblos indígenas a las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional han sido claramente establecidos por los pactos y declaraciones internacionales, así como en el derecho comparado. Ello a pesar de que la necesidad de que las reclamaciones de los pueblos indígenas sobre estos derechos sean atendidas fue observada al estado chileno por el Comité de Derechos Humanos de la ONU recientemente.
Cabe recordar al respecto que los derechos de la propiedad ancestral indígena han sido reconocidos por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sucesivos fallos que encuentran su fundamento en la Convención Americana de derechos Humanos, convención ratificada por Chile y que al amparo del artículo 5to Constitucional debe ser respetada y garantizada por el estado.
Más que establecer derechos, como ha propuesto el Relator Stavenhagen y en forma reciente el Comité de Derechos Humanos, y como reclaman los pueblos indígenas, los anuncios de la Presidenta Bachelet establecen lineamientos de política pública que no responden a los requerimientos de los pueblos indígenas. Ello no solo porque son insuficientes en relación a sus demandas, ni recogen sus propuestas concretas con miras a hacer posible el ejercicio de sus derechos, sino porque pueden ser modificados por su administración ejecutiva, o por un próximo gobierno que defina lineamientos opuestos a los aquí identificados.
Por todo lo anterior, es que estos anuncios no parecen ser una alternativa conducente para permitir el establecimiento de nuevas formas de relación entre el estado y los pueblos indígenas que todos anhelan, ni tampoco dar solución a los graves los conflictos interétnicos existentes en el país en los últimos años.
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1 Lo novedoso de las observaciones del Comité de Derechos Humanos es que, en consonancia con la Declaración de la ONU y con la jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos en la materia, hace extensiva su preocupación a la situación de las «tierras antiguas» o «tierras ancestrales» de los pueblos indígenas, tierras en las que hoy se impulsan – con el aval del Estado chileno- grandes proyectos de inversión mineros, forestales, entre otros, y cuya propiedad es reclamada por los pueblos indígenas.
2 El Consejo Nacional de CONADI está compuesto por ocho representantes de comunidades y asociaciones indígenas, ocho representantes del estado, y el Director Nacional de la entidad, que es designado por el Presidente de la República.
3 Banco Mundial, 2001, en Stavenhagen (Relator ONU), 2003; en http://www.unhchr.ch/spanish/indigenous
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José Aylwin. Abogado, Co-director. Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas. www.observatorio.cl
