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El lamentable acuerdo del royalty

por 15 octubre 2010

En democracia no se puede avanzar sin acuerdos, pero tampoco se puede avanzar mucho, sin la capacidad de soportar civilizadamente, y debatir abierta y eficazmente, desacuerdos de fondo.

La modificación del impuesto específico a la actividad minera (IEM) o Royalty, incluida en el Proyecto de Ley para el Financiamiento de la Reconstrucción, fue el único componente finalmente rechazado de dicho proyecto. La oposición se negó a incentivar un adelanto y aumento voluntario en la tributación de la Gran Minería Privada operando en Chile (GMP), destinado a contribuir al financiamiento de la reconstrucción, a cambio de extender por 8 años la invariabilidad tributaria de la que disponen las principales operaciones de la GMP. Planteó la existencia de diversas alternativas más adecuadas para recaudar esos fondos y, posteriormente, hizo pública una propuesta para un mayor aumento en la tasa del IEM, proponiendo además poner fin al DL 600 y la invariabilidad tributaria en general.

La oposición argumentó entonces que el incremento en la recaudación tributaria no se equiparaba al valor de la invariabilidad tributaria otorgada. Planteó también que la tributación de la principal riqueza natural del país, y principal rubro exportador, era un asunto estratégico nacional complejo que no correspondía debatir apresuradamente en el marco de las urgentes necesidades de la reconstrucción. Asimismo, postuló que el DL 600 y la invariabilidad tributaria estaban obsoletos, discriminaban en detrimento del inversionista local y ya no servían a Chile.

Sin embargo, transcurridos sólo poco más de dos meses, se ha logrado un acuerdo en la Comisión de Hacienda del Senado, entre Gobierno y Concertación, para aprobar una nueva ley que aumenta la tributación minera a cambio de extender la invariabilidad tributaria. Luego del apasionado y difícil debate de un par de meses atrás, llama la atención que se hubiera logrado un acuerdo para legislar sobre el tema en tan breve lapso; uno quisiera admirar la eficiencia de nuestra democracia.

En democracia no se puede avanzar sin acuerdos, pero tampoco se puede avanzar mucho, sin la capacidad de soportar civilizadamente, y debatir abierta y eficazmente, desacuerdos de fondo.

El proyecto de ley acordado, establece una tasa de Royalty que varía según el margen operacional minero efectivo. Si se revisa dicha variable en los últimos años, se concluye que la tasa efectiva del impuesto tenderá a ubicarse en torno a 7,8%, en promedio, para los nuevos proyectos y, para aquellas operaciones que se acojan voluntariamente al nuevo impuesto, se ubicará, en promedio hasta 2023, en torno al 6,2%. Esas tasas eran aproximadamente 6,8% y 5,7%, correspondientemente, en el Proyecto de Ley de Reconstrucción. Por otra parte, el proyecto acordado otorga una extensión de 6 años, hasta 2023, de invariabilidad tributaria a las operaciones mineras que se acojan a él voluntariamente; el Proyecto de Reconstrucción otorgaba 8 años de extensión, hasta 2025.

Para mejor ilustrar el significado de la ley acordada, resulta útil simular la aplicación de sus parámetros a los resultados financieros de la GMP en el período 2005-2009. Esa simulación sirve adecuadamente para proyectar efectos futuros, pues captura el reciente cambio estructural en los mercados de los minerales que, impulsados principalmente por China, permite proyectar altos precios para los próximos años, similares a los de 2005-2009. Al realizar ese ejercicio, el proyecto acordado aumenta la recaudación fiscal anual promedio por concepto de IEM, respecto del Proyecto de Reconstrucción, en torno a los US$ 50 millones hasta 2017 y en torno a los US$ 100 millones a partir de 2018 y hasta 2023.

¿Soluciona ese incremento en la recaudación los cuestionamientos en ese ámbito que llevaron a la Concertación a rechazar el proyecto de Reconstrucción?

Para responder a esa interrogante, conviene comparar el acuerdo con la estrategia alternativa que hubiera podido adoptar la oposición: rechazar el proyecto, comenzar un proceso de análisis y evaluación  público, informado y riguroso, para generar un amplio apoyo popular y parlamentario a un alza sustancial en el Royalty. Esto, apuntando a que un futuro gobierno de centro-izquierda —electo en 2013 o 2017— establezca una nueva política para nuestros recursos naturales, incluyendo una tasa promedio sustancialmente superior de IEM.  Si esa tasa fuera, por ejemplo, de 20%, según los datos 2005-2009, la recaudación fiscal hasta 2023 (respetando, por supuesto, los derechos de invariabilidad tributaria existentes, pero sin extender su vigencia) duplicaría, en valor presente, la obtenida por la ley acordada y, por otra parte, la rentabilidad anual promedio sobre el patrimonio de la GMP, después de impuestos a las empresas y sus dueños, sería muy superior a la que se requiere para mantener el atractivo de invertir en minería en Chile: en torno al 54% hasta 2017 y en torno a 42% a partir de 2018.

Estas cifras indican que sería posible obtener recursos sustancialmente mayores para el Estado aplicando una mayor tasa de Royalty que la del Proyecto de Ley, sin mermar el incentivo para la inversión privada en minería. El acuerdo, por lo tanto, parece lamentable si se busca incentivar dicha inversión, pero con una repartición más justa de sus beneficios entre los inversionistas privados y el Estado en representación del bien público nacional. Sólo cuando aquello se logre, podrán los inversionistas de la GMP concretar su manifestada aspiración de ser ampliamente reconocidos por su aporte al desarrollo Nacional.

¿Por qué entonces se logró el acuerdo y con tanta rapidez?

Difícilmente lo sabremos a cabalidad. Al anunciar el acuerdo, que ata las manos de futuros gobiernos en este tema de valor estratégico nacional, otorgando invariabilidad tributaria a las principales empresas del GMP hasta 2023, se dieron a conocer algunos argumentos, pero totalmente insuficientes: amenazas infundadas y débilmente documentadas sobre una posible pérdida de competitividad ante otros países; se destacó, para aplacamiento de los más exigentes, la tasa máxima posible del IEM, 14%, que, en realidad, es irrelevante pues se aplicaría a partir de un margen operacional imposible, nunca visto, de 85%. Al parecer, no habrá muchas más explicaciones sino la dulce tonada de lo-bueno-de-llegar-a-acuerdo y, en efecto, en democracia no se puede avanzar sin acuerdos, pero tampoco se puede avanzar mucho, sin la capacidad de soportar civilizadamente, y debatir abierta y eficazmente, desacuerdos de fondo. Sobre todo cuando, como en este caso, de la mejor política pública dependen abundantes recursos para las necesidades apremiantes de nuestro desarrollo económico y social.

El acuerdo parece haber renunciado a importantes recursos para el Estado y es por eso lamentable. Pero no menos lamentable es la extrema pobreza de nuestro foro público, develada en los procesos del acuerdo, su difusión y análisis. Un asunto como este, de complejidades técnicas y repercusiones estratégicas para el país, en democracia debe resolverse luego de un debate esclarecedor de disyuntivas y basado en información certificada y abundante. En lugar de aquello, el poder y el dinero deliberaron en su casa de campo, y luego bajaron a la plaza televisiva para lanzar algunas imágenes apaciguadoras y bien empaquetadas ante los ojos hipnotizados por el Gran Reality Show. Así de perfectible es nuestra democracia de mercado.

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