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La consulta indígena y el convenio 169 OIT

por 21 enero 2011

Chile está en deuda con sus obligaciones de consulta y participación para con sus pueblos indígenas.

Así se concluye al analizar lo que ocurre con el mecanismo de consulta de los pueblos indígenas, contenido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales, ratificado por nuestro país el 15 de septiembre de 2008.

El artículo 6° de dicho convenio establece la llamada obligación de Consulta de los pueblos indígenas. Así, los gobiernos se comprometen a “Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y, en particular, a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (…) Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

En base a esta norma y al artículo 7° del Convenio 169, el gobierno anterior dictó el Decreto N° 124, publicado el 25 de septiembre de 2009 de Mideplan, con el fin de regular en forma provisoria el mecanismo de consulta y la participación de los pueblos indígenas.

A pesar de este avance en la regulación de la consulta, es unánimemente compartido que el citado decreto ha sido una mala regulación, que limita gravemente la plenitud y eficacia del derecho de consulta de los pueblos indígenas, por lo que aun se encuentra pendiente una regulación definitiva y consensuada con los actores involucrados en esta materia.

Sin perjuicio de lo anterior, los últimos gobiernos han realizado procesos de consulta desde 2009, destacando la consulta sobre participación política en el parlamento y creación del Consejo de Pueblos Indígenas, y también sobre reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas. Sin embargo, todas estas consultas  -que a la fecha suman siete ya finalizadas y cinco en proceso- no cuentan con la legitimidad real de los afectados, debido a la falta de confianza entre las partes - a saber, Estado y Pueblos Indígenas - sobre la validez y representatividad de las mismas, lo cual se ha convertido en una importante barrera para avanzar en una profundización de los derechos de los pueblos originarios de nuestro país.

Mientras no se realice una regulación consensuada y permanente, el Poder Ejecutivo en materia de consulta indígena aún se encuentra en deuda.

La dictación del famoso Decreto 124 de Mideplan sentó las bases de una desconfianza en la forma de implementar la obligación de consulta y, por lo mismo, podemos afirmar que, mientras no se realice una regulación consensuada y permanente, el Poder Ejecutivo en materia de consulta indígena aún se encuentra en deuda.

Sin embargo, la obligación de consulta no se agota en el Poder Ejecutivo, pues es también obligación del Congreso Nacional el desarrollar sus propios procedimientos de consulta, los que a la fecha, y amparados en un fallo del Tribunal Constitucional (TC) del año 2000, se entienden cumplidos con el requisito de obligatoriedad de las audiencias en las comisiones legislativas del Congreso, lo que se ha argumentado como válido para cumplir con el requisito de consulta, por ejemplo, en el caso de la reforma constitucional actualmente en tramitación en el Senado de la Republica.

A pesar de ese fallo del TC, tengo la firme convicción de que las actuales comisiones legislativas del Congreso Nacional NO cumplen con los requisitos propios del deber de consulta establecido en el Convenio 169, toda vez que la interpretación de las normas referentes a esta materia han detallado con bastante precisión las características de dichas consultas para cumplir con los estándares requeridos por el Convenio 169, esto es, a) que tengan carácter previo; b) que no se agoten en la mera información; c) que sean de buena fe; d) que sea adecuada y a través de instituciones representativas indígenas; e) que sean sistemáticas y transparentes, y f) que tengan un alcance no vinculante, pero destinado generar acuerdos.

Muchos de estos requisitos no se cumplen con las actuales características de las audiencias de las comisiones parlamentarias, toda vez que estas son meramente informativas y no buscan llegar a acuerdos con los asistentes, además de no permitir una participación sistemática, pues generalmente se traducen en opiniones sobre propuestas iniciales sin continuidad que acompañe la discusión parlamentaria. Por lo demás, así lo ha señalado la propia OIT a propósito del reconocimiento constitucional mexicano de 2001.

Por lo anterior, el fallo del TC, habida cuenta de las nuevas precisiones que la propia OIT y el relator especial de Naciones Unidas sobre pueblos indígenas han entregado en el último tiempo, no resulta compatible con los actuales requisitos de la consulta en el marco del trabajo parlamentario.

En este contexto, la Cámara de Diputados autorizó la creación de  una Comisión de Pueblos Originarios que pretende ser, en un futuro cercano, una comisión permanente del Congreso Nacional, y convertirse en un mecanismo más apropiado para cumplir con el deber de consulta. Para ello, debemos buscar la fórmula de funcionamiento de dicha comisión, que permita superar la rigidez de las típicas audiencias parlamentarias de comisiones e innovar para que sea un camino expedito y eficaz en recabar el parecer de los pueblos indígenas, entregando los insumos necesarios que posibiliten alcanzar acuerdos, tal como lo exige el Convenio 169.

Estamos avanzando en este desafío y como Presidente de la nueva Comisión de Pueblos Originarios de la Cámara de Diputados, espero que luego podamos llegar a una fórmula que haga de nuestro Congreso Nacional el primer organismo del Estado de Chile, en cumplir a cabalidad con la obligación de consulta de nuestros pueblos originarios.

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