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Cuotas de Pesca: ¿Asignación Histórica o Licitación?

por Jorge Dresdner, Carlos Chávez, Miguel Quiroga, y Hugo Salgado (Economistas, Universidad de Concepción) 27 mayo 2011

Señor Director:

Se espera que durante este año el Ejecutivo presente una propuesta de reformas al sistema de regulación de las principales pesquerías del país. La razón de esto es que la actual regulación, que es un sistema de cuotas individuales con limitada transferibilidad, expira en diciembre del año 2012. Un tema relativamente consensuado en el debate público es que el sistema debería avanzar a uno con cuotas individuales transferibles, con bajos costos de transacción.  Sin embargo, uno de los temas más debatidos, y sobre el cuál no existe consenso, ha sido el mecanismo de asignación inicial de las cuotas. Se barajan, en términos simples, dos alternativas: una asignación  de acuerdo a criterios históricos, lo cual probablemente dejaría la actividad  en manos de las empresas que actualmente operan en el sector, o utilizar una licitación abierta, donde en principio pueden participar las actuales firmas más otros agentes que tengan interés en acceder al recurso. Aparentemente está última opción estaría en la agenda del Ejecutivo, lo cual ha generado expresiones de rechazo por parte de diversos actores del sector.

Indudablemente, ambas opciones tienen ventajas y desventajas, adherentes y detractores. Las ventajas que se han mencionado para la asignación histórica son que evita los costos de ajuste que se podrían producir si la licitación genera una redistribución de cuotas en relación a la situación actual; que previene que se produzca una excesiva concentración de los derechos en pocos actores; y que genera posibilidades de financiamiento más estable para el Estado si se utiliza un royalty a las rentas generadas por la pesca.  Las ventajas de la licitación provendrían de facilitar la entrada de nuevos actores, y por lo tanto la innovación; fomentar una asignación eficiente de los derechos a las empresas  y evitar que el Estado distribuya “arbitrariamente” a un pequeño grupo de empresas recursos que pertenecen a todos los chilenos; permitir que el Estado y las zonas donde la actividad se desarrolla participen de las rentas de la pesca; y que la licitación en sí entrega señales de la valoración que tienen estos recursos.

En nuestra opinión ambas posiciones tienen algún sustento. Por una parte, la amplia mayoría de las asignaciones iniciales en distintas pesquerías en el mundo han sido desarrolladas en base a criterios históricos, y los mecanismos de licitación que se han aplicado anteriormente a pesquerías en Chile no han funcionado bien, y no han generado ingresos importantes para el Estado chileno. Esto último no sólo por un diseño de subasta deficiente, sino también por las características de estructura de mercado que han presentado las pesquerías donde éstas se han tratado de implementar (concentración, facilidad para la colusión y alta incertidumbre sobre el valor futuro de las cuotas). Estas características también se presentan en las principales pesquerías bajo discusión. Todo esto apoyaría una asignación histórica. Por otra parte, la entrada de nuevos actores a estas pesquerías ha sido escasa en la última década y el desarrollo del sector se ha basado en el cambio del destino de la materia prima en las empresas de mayor tamaño.  Eventualmente, existen ganancias de eficiencia que se podrían materializar con un mercado más dinámico. Por ejemplo, el desarrollo de actividades de menor escala, con  productos de mayor valor agregado y altos niveles de empleo, ha sido lento, y claramente Chile se encuentra rezagado en comparación con otras naciones pesqueras. Además, la participación del Estado en las rentas de la actividad ha sido baja y no ha permitido cubrir los costos de una administración moderna de la actividad, existiendo problemas en la fiscalización e investigación necesarias para una administración sustentable. En nuestra opinión un debate sobre regulación pesquera debe comenzar por establecer cuáles son, o deben ser, los objetivos de la política pesquera en Chile y cuáles son los instrumentos con los que cuenta el regulador para cumplir estos objetivos. Entendemos que el objetivo principal debe ser que la explotación de los recursos genere el máximo bienestar posible a la población de manera sustentable. Esto requiere reconocer múltiples objetivos específicos asociados a esta definición, como son la conservación de los recursos pesqueros, uso eficiente de estos recursos, la distribución de las rentas, la creación de empleos, y la gobernabilidad del sector. Algunos de los problemas que enfrenta la regulación pesquera en Chile ha sido la falta de claridad para especificar y enfocar estos objetivos, así como la carencia de instrumentos apropiados para alcanzarlos.

Para generar una estructura regulatoria que ayude a resolver estos problemas, sobre el tema específico de la asignación inicial de cuotas, proponemos un sistema mixto donde una parte de los permisos se asignen por derechos históricos y la otra parte por concurso público que considere no sólo el precio ofertado como mecanismo de asignación, sino que también la forma en que las empresas colaboran en el cumplimiento de los distintos objetivos biológicos, económicos y sociales de la administración pesquera. La parte asignada por derechos históricos reduce los costos de ajuste en las pesquerías y permite a las empresas actuales obtener rentas. Sin embargo, esta asignación debería ir asociada a la fijación de patentes o impuestos al volumen capturado que reflejen las rentas que perciben los propietarios de estos derechos y los costos de administración del sistema. La parte asignada por concurso, la hemos denominado Cuota de Fomento y Desarrollo Productivo (CFDP), para indicar que se trata de asignar esta cuota de acuerdo a los distintos objetivos de la política de regulación pesquera, antes señalados, y no debe primar exclusivamente la capacidad de pago de las empresas por esta cuota. La CFDP permite la entrada de nuevos actores de distinto tamaño al sector y entrega señales de valoración del recurso. Al mismo tiempo proporciona un instrumento de administración pesquera con el que hoy día las autoridades no poseen. Por ejemplo, puede evitar que las cuotas sean asignadas a usos que no favorecen los objetivos pesqueros (procesamiento de recursos por flota extranjera en naves factoría, entre otros) y fomentar usos deseables (por ejemplo desarrollo de las líneas de productos con mayor valor agregado y empleo).

Se ha objetado que la introducción de una cuota de estas características le entregaría poder arbitrario a las autoridades y que esto no sería deseable, y que podría abrir una ventana a la presión social por la obtención de esta cuota. Pensamos que esta posibilidad existirá en cualquier sistema de regulación pesquera, especialmente si no se reconoce el desarrollo productivo de los grupos más vulnerables como parte importante de la administración del sector.  Naturalmente se debe salvaguardar que los concursos sean transparentes y con reglas ex-ante claras y pertinentes. El rol del regulador debería ser precisamente “regular”, y hacerlo de acuerdo a los objetivos que se plantea la política pesquera. Para ello debería contar instrumentos adecuados y capacidad para poder manejarlos, para evitar tener que usar subterfugios, como la desacreditada pesca de investigación.

Por lo tanto, consideramos  que un sistema mixto que combine las ventajas de la asignación histórica y las subastas es lo más adecuado para regular las pesquerías en Chile.  El debate relevante es la proporción de los derechos que se debería asignar por una u otra vía, y cómo diseñar un sistema de licitación para cubrir de la mejor forma diversos objetivos biológicos, económicos y sociales.

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