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Reforma de los mercados financieros: ¿existe voluntad política?

por 3 junio, 2011

Resta coherencia a la propuesta que el diseño segregue a los fondos de pensiones manteniendo su regulador institucional, sin fundamentar sólidamente por qué tendrían que estar aparte de las compañías de seguros de vida. Esto es notable tratándose del único actor que sufrió pérdidas severas a causa de la crisis.
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En las economías del Atlántico Norte, muy dañadas por la crisis de Wall Street, se observa una ola de profundas reformas a las estructuras regulatorias de sus mercados financieros. Tales reformas, sobre la base de estudios profundos de las causas de la crisis y las debilidades de los sistemas de regulación, buscan reforzar sus métodos de control en materia de micro regulación prudencial, así como creando un nuevo esquema de macro regulación para prevenir y reducir el riesgo sistémico. A diferencia de esas economías, el mercado financiero chileno no sufrió mayores pérdidas durante la crisis, con la sola excepción de los fondos de pensiones.  Sin embargo, ello no significa necesariamente que nuestro sistema regulatorio sea un ejemplo de funcionamiento.  Por ello, resultaba interesante que el Ministerio de Hacienda hubiese abierto la discusión acerca de la posibilidad de reformar la estructura regulatoria de los mercados financieros a través de la conformación de una Comisión de Reforma a la Regulación y Supervisión Financiera y la posterior publicación del informe sobre su trabajo.

El informe recomienda, en esencia, reemplazar el actual enfoque institucional por un enfoque de objetivos y aplicar en particular el modelo conocido como “Twin Peaks”.  Este modelo promueve la existencia de dos agencias reguladoras, cada una con un consejo similar al del Banco Central: un regulador de solvencia para todas las entidades financieras, léase banca, seguros, fondos de pensiones, fondos mutuos, etc., y un regulador distinto para esas mismas entidades a cargo de los asuntos de conducta de mercado y de defensoría del consumidor financiero.  Además, propone un consejo de estabilidad financiera (CEF) que se ocuparía de los riesgos sistémicos.

Resta coherencia a la propuesta que el diseño segregue a los fondos de pensiones manteniendo su regulador institucional, sin fundamentar sólidamente por qué tendrían que estar aparte de las compañías de seguros de vida.  Esto es notable tratándose del único actor que sufrió pérdidas severas a causa de la crisis.

La actual estructura se asimila a un enfoque institucional en el que a cada tipo de empresa financiera le corresponde un regulador específico, es decir, a los bancos una superintendencia de bancos, a los seguros otra y a los fondos de pensiones una tercera.  Estas agencias se ocupan principalmente de la solvencia de las entidades fiscalizadas, pero sus facultades en el campo de la conducta de mercado de los regulados o de la defensoría del consumidor financiero son muy limitadas o inexistentes.

La consecuencia ha sido una generalizada percepción de que la estructura muestra debilidades en este último ámbito de regulación.  De hecho, el Sernac registra una alta tasa de reclamos proveniente de industria financiera y la acción de la FNE sobre esta industria es escasa.

Sin embargo, el análisis detallado de la propuesta muestra algunas debilidades que llaman a una mayor reflexión.

Una primera debilidad es la ausencia de un análisis crítico del funcionamiento de la actual estructura, como es el caso de otros países.  Los motivos declarados, tales como ausencia de supervisión de conglomerados, los riesgos de la figura del superintendente unipersonal y la dependencia de ciclos políticos y presupuestarios son insuficientes y, en el caso del reclamo de una acotada garantía de debido proceso a los fiscalizados, contradictorio.

En segundo lugar, la conformación de una agencia que se ocupe de la conducta de mercado y la defensoría del consumidor financiero no asegura por sí misma que los respectivos bienes públicos estarán debidamente resguardados, y entra en colisión con el proyecto del Sernac financiero.

Otra debilidad es la superposición de responsabilidades y funciones entre los tres nuevos consejos que se proponen, la que se extiende a las del actual Consejo del Banco Central.  Las facultades sugeridas para el CEF invaden de tal modo las de los superintendentes que su figura resultaría severamente erosionada, en particular por los poderes excesivos de la secretaría técnica del CEF.

Resta coherencia a la propuesta que el diseño segregue a los fondos de pensiones manteniendo su regulador institucional, sin fundamentar sólidamente por qué tendrían que estar aparte de las compañías de seguros de vida.  Esto es notable tratándose del único actor que sufrió pérdidas severas a causa de la crisis.

La sugerencia de ampliación del perímetro regulatorio y del acceso al prestamista de última instancia no aborda bien el problema de los costos regulatorios entre las entidades fuera y dentro del perímetro, lo que abre un flanco a eventuales conductas oportunistas y de riesgo moral.

La cuestión de captura de la autoridad reguladora unipersonal por los fiscalizados no queda bien resuelto a través del diseño de consejos.  La experiencia internacional no es conclusiva en este sentido, pues un consejo de 5 miembros puede cerrar a la captura la gran puerta del superintendente, pero puede abrir muchas ventanas.

A pesar de estas debilidades, el informe tiene el gran mérito de abrir el debate desde una perspectiva que ofrece superar la evidente insuficiencia del sistema regulatorio chileno respecto de la conducta de mercado y de protección del consumidor.

El Ministerio de Hacienda, sin embargo, no recoge ese aporte y prefiere mantener el enfoque institucional, cuyas debilidades el informe pone de relieve.  Además, Hacienda ha declarado que promoverá únicamente las recomendaciones referidas a la constitución de consejos.  Ellas son las que despiertan las mayores críticas acerca de su conveniencia y ha sido el propio Banco Central el que ha expresado serias reservas en torno al diseño del consejo de estabilidad financiera.

Cualquiera sea la estructura regulatoria, lo que importa es que haya suficiente coordinación entre agencias y que éstas compartan la información de mercado.  El gobierno, por su parte, debe garantizar la disponibilidad presupuestaria para que las agencias cuenten con los recursos humanos y financieros proporcionales a su delicada función.  Sin estas características, ningún modelo regulatorio estará en condiciones de proveer un adecuado nivel de supervisión a los mercados financieros.  La opción de Hacienda no apunta en ese sentido y siembra dudas acerca de su real voluntad y vocación de reforma.

Álvaro Gallegos es "Master in Business Law e Ingeniero Comercial, Universidad Adolfo Ibañez, Consultor".

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