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La confusión conceptual de Walker

por 27 agosto, 2011

Uno de los primigenios defensores de la democracia participativa en Latinoamérica fue justamente un democratacristiano chileno: Eduardo Frei Montalva, quien impulsó varias de estas fórmulas en nuestro sistema institucional (siguiendo el modelo de democracia italiana) con tres iniciativas emblemáticas.
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En una reciente declaración el Presidente del Partido Demócrata Cristiano Ignacio Walker señaló: “Hoy campea en América Latina, en regímenes como los de Chávez y de Morales, en Venezuela y Bolivia, respectivamente, una nueva modalidad de democracia "participativa", que es la "plebiscitaria (…) El problema es que esa democracia plebiscitaria (o "populista", porque en la práctica devienen en sinónimos) termina por conculcar o amenazar gravemente los derechos y libertades comúnmente asociados a la democracia representativa".

El senador Walker confunde dos conceptos que la doctrina constitucional diferencia claramente. La democracia plebiscitaría, supone el reconocimiento de mecanismos institucionales que permiten a la ciudadanía y al gobierno consultar iniciativas sin que tengan ninguna participación el Parlamento. Esta modalidad de democracia directa opera en California y otros Estados Norteamericanos. La crítica doctrinaria a esta fórmula participativa es algo más moderada de lo que plantea Walker. Así Ackerman, sistematizando el debate sobre estas fórmulas participativas, considera que el referéndum norteamericano se ha desacreditado por su uso “excesivo y rutinario”. En efecto señala que el electorado se encuentra “(…) saturado de una multitud complicadas de iniciativas electorales cada vez que hay elecciones”. Este autor propone que se limite esta facultad a un período parlamentario o establecer mayores exigencias para su utilización.

En una categoría intermedia entre la democracia representativa y directa está la democracia participativa. La doctrina italiana la ha entendido como un conjunto de instituciones que permiten la intervención de sujetos, sean ciudadanos u organizaciones, en procedimientos administrativos, legislativos o parlamentarios de interés público. Sin perjuicio de que finalmente la decisión definitiva es tomada finalmente por el órgano constitucional facultado para ello (Congreso o autoridad administrativa según corresponda).

Uno de los primigenios defensores de la democracia participativa en Latinoamérica fue justamente un democratacristiano chileno: Eduardo Frei Montalva, quien impulsó varias de estas fórmulas en nuestro sistema institucional (siguiendo el modelo de democracia italiana) con tres iniciativas emblemáticas: i) el reconocimiento constitucional del derecho participación (a través de una reforma al numeral 17 del artículo 10 de la Constitución de 1925, aprobada finalmente en enero de 1971); ii) Ley 16.880/1968 de 7 del agosto, sobre Organizaciones Comunitarias Territoriales y Comunales; y la Ley 17.284/1970, del 23 de enero, estableció el reconocimiento constitucional del plebiscito.

Uno de los primigenios defensores de la democracia participativa en Latinoamérica fue justamente un democratacristiano chileno: Eduardo Frei Montalva, quien impulsó varias de estas fórmulas en nuestro sistema institucional (siguiendo el modelo de democracia italiana) con tres iniciativas emblemáticas.

La consulta directa a la ciudadanía aprobada esta última reforma, se estableció frente a dos hipótesis: cuando el proyecto presentado por el Presidente fuere rechazado totalmente por el Congreso y cuando se desecharen total o parcialmente las observaciones del Ejecutivo formuladas al proyecto ratificado por él. No obstante lo acotado que pudiera parecer este mecanismo plebiscitario despertó fuertes discrepancia durante su tramitación (lo agoreros de siempre). De esta manera, se consideró que incorporar este mecanismo significaría entregar una herramienta incontrarrestable a favor del Presidente de la República frente a reformas constitucionales que no contaran con el apoyo del Congreso. El Presidente Frei Montalva defendió, en el mensaje que enviara en enero de 1969, la necesidad -que tenía ya en esa época nuestra democracia- de establecer fórmulas que permitieran dar mayor injerencia a la ciudadanía en las grandes decisiones políticas.

Desde la década de los ochenta se vienen sucediendo reformas en Latinoamérica en el camino anticipado por Frei Montalva: la democracia participativa y no plebiscitaria. A partir de la revisión de la normativa constitucional latinoamericana, es posible observar que la mayoría de las fórmulas participativas otorgan un rol fundamental al Congreso y los partidos políticos, tanto en la elaboración como en la aprobación de una iniciativa que será consultada.

En mi opinión, considerando la experiencia de Latinoamericana, incluida la de los países que menciona Walker, es posible señalar que varias consultas terminaron fortaleciendo los partidos políticos de oposición, al Congreso y, en definitiva, limitando las facultades del Presidente de la República.
Para que el lector elabore su propio juicio paso a identificar las experiencias más significativas de consultas en Latinoamérica:

1. Uruguay es la experiencia más antigua e importante en materia de democracia participativa. Así, por ejemplo, se reconoce el referéndum de reforma constitucional que supone la presentación ante el parlamento de un proyecto articulado respaldado por 10% de los ciudadanos inscritos en el Registro Cívico Nacional o por dos quintos del total de componentes de la Asamblea General. En el primer caso el Parlamento (iniciativa popular) puede formular proyectos sustitutivos. Se ha implementado más de una quincena de plebiscitos desde el año 1958 (vinculadas todas a desarrollo de derechos como la defensa de la defensa de jubilados, materias de seguridad social, prohibición de la venta de las reservas naturales de agua y voto de uruguayos en el extranjero). También existe la posibilidad de referéndum para derogar leyes, donde obviamente el Congreso asume un papel central (hasta la fecha se registran tres casos de esta modalidad de consulta).

2. En Colombia la única experiencia referendaria es de reforma constitucional (2003). El gobierno del presidente Álvaro Uribe llega al poder el año 2002 con un importante apoyo electoral y una ambiciosa posición frente a la necesidad de reforma política. La modalidad seleccionada para realizar estas reformas fue un referendo de reforma constitucional; dicha convocatoria supuso la aprobación previa por el Congreso, según establece el artículo 378 de la Constitución, a través de una ley, que fue en este caso la 796/2003, del 21 de enero. En primer lugar, tuvo que salvar el control previo a la convocatoria, ya que el artículo 241.1 de la Constitución establece que la Corte Constitucional debe decidir con anterioridad al pronunciamiento popular. En sentencia 551/2003, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de gran parte del articulado. Por tanto, lo no observado fue finalmente consultado a la ciudadanía. No obstante, el referéndum no logró superar el mínimo de participación de 25% exigido por la Constitución.

3. En Ecuador, aunque existe varios tipos de mecanismos participativos, la primera experiencia de referéndum constitucional vinculado a la carta de 2008 se produce el 7 de mayo del 2011. El Presidente Rafael Correa convocó a una consulta sobre diez puntos. En temas tan diversos como el combate a la delincuencia, la creación de un procedimiento de excepción para nombrar jueces, fiscales, defensores, notarios, y registradores, hasta la creación de un Consejo de Regulación de los Medios de Comunicación. La oposición vinculó esta iniciativa gubernamental a una estrategia por incrementar aún más el poder del Presidente de la República (el apoyo popular superaba el 70% a la fecha del referéndum). El resultado aunque positivo para el gobierno de Correa (se aprobaron nueve de las diez preguntas consultadas), significó un claro retroceso en el apoyo popular de este Presidente.
La tendencia es que mientras que el rechazo osciló en cada uno de los puntos consultados entre el 40 al 45 por ciento de los votos válidamente emitidos, sólo la primera de las consultas logró superar holgadamente el porcentaje del 50% (referida a enmendar el numeral 9 del artí¬culo 77 de la constitución, incorporando un inciso que establece restricciones a la caducidad de la prisión preventiva). Nuevamente podemos advertir como los mecanismos de democracia directa regulados constitucionalmente operan como un factor de control de los gobiernos y fortalecen a la minoría parlamentaria dejo fuera del análisis los más de 50 casos de referéndum de revocación de mandato municipal presentados hasta la fecha).

4. En Perú la experiencia más destacada fue un intento frustrado de referéndum de la Ley N° 26.657, que pretendía la reelección del entonces Presidente Fujimori, la cual fue observada tanto por el Congreso como por el Jurado Nacional de Elecciones.
El otro caso se realizó de manera exitosa el 30 de octubre de 2005, con el objeto de ratificar la conformación de cinco regiones según establece el artículo 190 de la carta peruana.

5. En Venezuela nos encontramos con reformas que no pasan necesariamente por el Parlamento y que facultan al Presidente de la República a convocar a una consulta según lo establece el artículo 71 de la Constitución de ese país. Con todo, nos parece que las experiencias no permiten marcar una tendencia en el sentido del modelo plebiscitario que señala Walker. Tres reformas constitucionales propuestas por Chávez a la Constitución de 1999, una la perdió (2007), otra tuvo que ver con la revocación de su mandato (2007) y que por un escaso margen de votos no lo destituyó y la última (2009) permitió reelección indefinida del Presidente de la República. Pues bien si uno pondera las tres experiencia no me parece evidente que estos procesos termine imponiendo un sistema alternativo de gobierno, debilitando a la oposición y a los partidos políticos. Creo que se puede argumentar en contrario y decir que justamente estos mecanismos han permitido visibilizar y fortalecer una oposición atomizada en el Parlamento.

6. Y finalmente Bolivia donde se aprobó el 2009 una nueva constitución, que entremezcla democracia representativa, otros órganos de representación de intereses (como el reconocimiento de los ayllus aymaras y quechuas, entre otros) y 14 mecanismos de democracia directa. En el caso boliviano los intentos por relacionar las instituciones de democracia directa y participativa con otras que derivan de prácticas ancestrales y que buscan dar autonomía a los pueblos y naciones indígenas originarias no tiene antecedentes en la Región y hace difícil su análisis comparado. Mientras que en el contexto de la anterior regulación constitucional de 1976, en el año 2002 el Congreso boliviano aceptó reformar la Constitución regulando la figura del referéndum y la iniciativa legislativa popular (los cambios no entraron inmediatamente en aplicación pues necesitaban ser ratificados por la siguiente legislatura, lo que sucedió en el 2004). A partir de este reconocimiento constitucional se generaron todas las experiencias participativas. La primera, en el 2004, fue a iniciativa del Ejecutivo con el objetivo de definir la política de hidrocarburos, que hoy es el marco general de las decisiones gubernamentales sobre esta materia. Menos de un año después, las más importantes organizaciones de Santa Cruz reunieron firmas suficientes para que se convocar al primer referéndum de iniciativa popular sobre las autonomías departamentales. Esa consulta se realizó de manera simultánea a la elección de la Asamblea Constituyente en el año 2006. Las restantes consultas realizadas en Bolivia han sido por iniciativa del Ejecutivo (y reguladas por leyes especiales).

Frente a las recientes afirmaciones del senador Walker me vuelvo a preguntar ¿Se puede ser tan rotundo en el juicio sobre los procesos participativos Latinoamericanos?

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