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Financiamiento de la Defensa y Estrategia Nacional

por 22 septiembre, 2011

El desarrollo de la Estrategia de Seguridad y Defensa desde el Ministerio de Defensa y bajo su liderazgo, como lo propone el presente proyecto de ley, no muestra ventajas claras y además de implicar el riesgo de militarización de la estrategia de seguridad exterior, proyecta una imagen internacional desfavorable.
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El 16 de mayo del 2011, el Ejecutivo envió el largamente esperado proyecto de ley que establece el nuevo “mecanismo de financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa nacional”. Este proyecto estuvo precedido de varios intentos anteriores que resultaron fallidos, y por la ley N° 20.424 que estableció el Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa.

Un proyecto tan importante como éste y con tantas aristas nuevas y complejas no podría ser analizado en detalle en un solo artículo; por ahora solo quisiera destacar la importancia del mismo, lo complejo del camino que se inicia y la necesidad de aprendizaje no solo en el Ministerio de Defensa sino también en otros Ministerios y en las comisiones de defensa en ambas cámaras, que tendrán responsabilidades nuevas y de gran significado. También hacer un breve comentario sobre su componente básico e inicial, la Estrategia de Seguridad y Defensa, que vendría dar orientación y sustento sólido a la asignación de recursos para la defensa y a reducir significativamente la frecuente descoordinación de las acciones de Relaciones Exteriores y Defensa.

La consideración simultánea de los gastos de personal, material, infraestructura y operaciones que incorpora este proyecto viene, por fin, a integrar los elementos críticos de la función defensa y a considerarlos como partes de un todo imposible de separar y descomponer como asuntos independientes. Este solo cambio ya justificaría todo el Proyecto.

Como lo he señalado anteriormente, creo que los sucesivos gobiernos de la Concertación priorizaron el establecimiento del control político de la defensa por sobre la optimización de su gestión, para lo cual aplicaron una política de cooptación que requería, como contraparte, la conservación de un alto grado de autonomía corporativa por parte de las FFAA, dentro de estrictos marcos de sujeción política. Así, la “modernización” se limitó a aspectos importantes de la función de la defensa, como reformas a la justicia militar, adopción generalizada del sistema de reclutamiento creado y aplicado por la Infantería de Marina desde los ´60 (soldado profesional); la participación en operaciones de paz y sobre todo, la adquisición de armamento, pero no tocó a la gestión de la misma.

El proyecto actual es el primer paso real de modernización profunda de la defensa y es así porque implica abordar tareas que el ex Ministro Pérez Yoma había identificado como críticas ya en 1995: dimensionamiento de las FFAA; protección y mantención de los activos, y criterios de asignación y uso de los recursos de la defensa; tareas que se  postergaron hasta hoy.

El desarrollo de la Estrategia de Seguridad y Defensa desde el Ministerio de Defensa y bajo su liderazgo, como lo propone el presente proyecto de ley, no muestra ventajas claras y además de implicar el riesgo de militarización de la estrategia de seguridad exterior, proyecta una imagen internacional desfavorable.

El sistema de financiamiento que se propone implica la ejecución de varias tareas que a su vez exigen la existencia de procesos nuevos y desconocidos en nuestro medio, aunque en uso hace muchos años en los países avanzados.

El conjunto de Estrategia de Largo Plazo (12 años), Presupuesto Plurianual (4 años) y su expresión anual en la Ley de Presupuesto de la Nación viene, en los hechos, a adoptar una forma de  Sistema Plan, Programa, Presupuesto (Sistema PPP) empleado por los países de la OTAN. En el presente proyecto de ley, ese sistema no se aplica en su integridad y es objeto de cambios y mutilaciones significativas, sin embargo es un gran avance ya que obliga a ejecutar actividades que fueron postergadas o incumplidas por muchos años, aunque diversos cuerpos legales así lo dispusieran.

La primera y políticamente más compleja de estas nuevas tareas es el de acordar una “Estrategia de Seguridad y Defensa”. La Ley 24.424 asigna esta función a la Subsecretaría de Defensa del respectivo Ministerio, tarea que excede largamente sus capacidades técnicas, su representatividad política y su capacidad de interlocución con los diversos estamentos involucrados. La nueva Ley de Financiamiento en su artículo 99 describe, para la elaboración de la misma tarea, un procedimiento complejo y claramente disfuncional: ”La Estrategia de Seguridad y Defensa será elaborada por el Ministerio de Defensa Nacional, previa opinión de la Junta de Comandantes en Jefe, debiendo ser oídos las comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de Diputados. Se aprobará por decreto supremo con las firmas de los Ministros de Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Hacienda”.

De acuerdo a la Constitución esta estrategia cae dentro de las competencias del Presidente de la República, pero tratándose de una política de estado y de largo plazo, es evidente que a ella debe concurrir la participación y acuerdo de la Oposición, al menos en sus orientaciones generales aunque exista algún margen de discrepancias en su aplicación concreta a situaciones particulares y momentos específicos. En la mayoría de los países esta tarea recae en un organismo asesor presidencial del más alto nivel, por encima de las carteras ministeriales encargadas de la materialización de la misma – RREE; Defensa, Interior, Comercio, Hacienda y otros.

La Estrategia de Seguridad y Defensa actúa con recursos de poder de diverso tipo: Diplomáticos, Económicos, Militares, Sociales, bajo el control del Estado o privados pero susceptibles a su influencia. En una región de baja conflictividad internacional como es la nuestra, la capacidad militar es un recurso al cual se recurre como ultima ratio o que generalmente concurre en apoyo a los otros. En Latinoamérica no es frecuente que los objetivos nacionales sean alcanzados directamente por la fuerza militar sino por la vía diplomática y comercial. La insistencia de Brasil en el desarrollo y promoción regional de su industria militar; la participación en operaciones de paz, o los acuerdos de ayuda y apoyo técnico militar entre países son ejemplos de cómo las FFAA apoyan a los actores económicos, diplomáticos y políticos.

Así, el desarrollo de la Estrategia de Seguridad y Defensa desde el Ministerio de Defensa y bajo su liderazgo, como lo propone el presente proyecto de ley, no muestra ventajas claras y además de implicar el riesgo de militarización de la estrategia de seguridad exterior, proyecta una imagen internacional desfavorable. Si la ley dispone que ella “se aprobará por decreto supremo con las firmas de los Ministros de Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Hacienda”, ¿no sería de obvia lógica que la propusieran esos mismos Ministros?.

En breve, al identificar las capacidades estratégicas “nacionales” necesarias para materializar la “estrategia de seguridad y defensa” también deben identificarse las capacidades estratégicas de orden diplomático, económico, social y otras que deben desarrollarse y fortalecerse para que en conjunto y sinérgicamente la materialicen. Quedarse solo en las capacidades estratégicas militares no solo dejaría incompleto el sistema sino que nos llevaría a priorizar el empleo de la fuerza, en un contexto político interno e internacional que la restringe a casos muy especiales y la limita a la auto defensa. El dicho popular lo confirma: “A quien solo tiene un martillo, todos los problemas le parecen clavos”.

La denominación de “Estrategia de Seguridad y Defensa” parece poco adecuada si consideramos que la defensa está incluida en la seguridad y que faltaría un elemento central de la razón para el actual internacional, avanzar hacia en desarrollo, creo que “Estrategia de Seguridad y Desarrollo” sería más elocuente, asignaría mejor las responsabilidades en su ejecución y comprometería a actores cuyo actuar parece señalar que creen que no tienen ninguna responsabilidad en el actuar de Chile en el sistema internacional.

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