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Editorial

Editorial: El debate del Presupuesto, un fin de ciclo

por 28 noviembre 2011

Editorial: El debate del Presupuesto, un fin de ciclo
Fue el propio gobierno el que sometió el mecanismo a una tensión que no puede resolver. Forzar la solución de un conflicto que lleva ya siete meses bajo criterios puramente económicos y en un debate sobre Presupuesto es ver de manera simplificada un tema complejo. Pareció un sesgo gerencial de someter a la decisión del Directorio un tema sobre el cual los accionistas no tenían acuerdo.

Por primera vez desde la recuperación de la democracia la ley anual de Presupuestos de la Nación ha pasado a ser hito de la agenda política, marcando un antes y un después en los consensos en torno a la política fiscal, los contenidos del gasto público y la forma de procesarlos. Más que una controversia en torno a la partida de Educación – sin perjuicio que ella es la clave política de este momento- lo que se revela en la discusión actual es la imposibilidad de que un modelo de fijación de gasto público basado en volúmenes y no calidad de gasto, sirva para solucionar un problema que es de concepción de políticas como sería la educación pública.

Siempre se ha considerado el Presupuesto Fiscal como la más política de las definiciones de una administración, pues lo que su nomenclatura y cifras expresa son prioridades de política a  las que se entrega financiamiento: qué y quiénes reciben cuánto.

Hasta ahora, pese a situaciones complejas como el Transantiago, ese debate siempre se dio en el marco de un gran consenso de política fiscal, que ponía los equilibrios y el control del gasto público como elementos esenciales de una política macroeconómica sana. Los problemas en torno a las prioridades gubernamentales se resolvían en el control parlamentario de la ejecución presupuestaria, o en la fase prelegislativa en la que el Ejecutivo, encargado de elaborar el Presupuesto, recogía las diferentes opiniones y demandas. Los ajustes finales eran en el Congreso.

La decisión gubernamental de enviar todo al Congreso en materia de educación en cierto sentido abrió la puerta a la competición populista. Tal como ocurrió en el pasado con la seguridad ciudadana en que todos los candidatos ofrecían mano dura y más carabineros sin una clara política criminal, en las próximas elecciones todos ofrecerán más recursos para educación, sin que necesariamente se diga para qué.

El sistema supuso siempre  el consenso nacional  sobre la estabilidad de las reglas del juego y de las orientaciones de política, independientemente de los acentos en uno u otro sentido. La irrupción virulenta por fuera de ese consenso del movimiento social estudiantil, con peticiones de rectificación de orientaciones y de modelo y la decisión de enviar el tema al Congreso, es el que pone al Presupuesto en el centro de un debate de fin de ciclo. Porque no se le pide ya simples volúmenes, sino que estos expresen una calidad nueva o una orientación diversa del modelo hasta ahora aplicado.

Curiosamente fue el propio gobierno el que sometió el mecanismo a una tensión que no puede resolver. Forzar la solución de un conflicto que lleva ya siete meses bajo criterios puramente económicos y en un debate sobre Presupuesto es ver de manera simplificada un tema complejo. Pareció un sesgo gerencial de someter a la decisión del Directorio un tema sobre el cual los accionistas no tenían acuerdo.

El gobierno no advirtió que la demanda estudiantil, que a poco andar se hizo demanda social con amplia mayoría, exige rectificaciones de política que si bien son fundamento de asignaciones presupuestarias, requieren de negociaciones y decisiones políticas que exceden ese marco. E inadvertidamente, tal vez tratando de forzar una negociación, sometió un mecanismo hasta ahora relativamente sano, a los vaivenes de la presión política y social contingentes.

Como mecanismo, el Presupuesto parece un  modelo perfecto de distribución de atención política, y puede ser, si se quiere, un espejo de programa político en ejecución. Pero, a excepción de su volumen que tiene cierta flexibilidad en un porcentaje menor de innovación, su contenido es bastante inercial y de arrastre, y su fijación anual desfavorece una política financiera que exprese pensamiento estratégico o de largo plazo, sobre todo si se refiere a cambios importantes. Entre otras cosas porque un cambio dramático en este orienta de inmediato a reforma fiscal, especialmente tributaria, y pone en movimiento todo el andamiaje que sostiene la política macroeconómica.

Al irrumpir la calle como un tercer actor, con una demanda estratégica frente al Ejecutivo y el Parlamento, el Presupuesto no podía ni puede ser otra cosa que un mecanismo que anuncia buena voluntad para dialogar los temas de fondo, solucionando  lo inmediato o dando prueba de la buena disposición de los actores, en especial del gobierno que es quien maneja la chequera fiscal.

La educación económica del ciudadano promedio en Chile es como consumidor, y por lo tanto percibe la relación entre necesidad, oferta, precio y calidad de manera gruesa. No tiene instrumentos de educación cívica, porque el sistema nunca se los ha dado, para comprender la nomenclatura e impactos presupuestarios. Entiende perfectamente el costo de la educación y la posibilidad de que sea gratis, y que el Presupuesto no es algo sagrado que no se pueda cambiar, lo que depende de la fuerza social que puedan movilizar. Ese es su aprendizaje.

Hasta ahora siempre había habido presiones gremiales para aumento de Presupuesto, generalmente sectoriales y menores, que hacían de este una instancia en general muy técnica para el grueso de la ciudadanía. Ahora le queda claro a todo el mundo que el Presupuesto es también un momento de lucha política, dependiendo de la fuerza social de las movilizaciones.

La decisión gubernamental de enviar todo al Congreso en materia de educación en cierto sentido abrió la puerta a la competición populista. Tal como ocurrió en el pasado con la seguridad ciudadana en que todos los candidatos ofrecían mano dura y más carabineros sin una clara política criminal, en las próximas elecciones todos ofrecerán más recursos para educación, sin que necesariamente se diga para qué.

El debate maratónico del Senado la semana pasada y los desacuerdos al interior de la oposición sobre qué posturas adoptar sobre el Presupuesto enviado por el Ejecutivo así lo demuestran. La distribución de los mayores recursos que se acuerden entre educación superior, media, escolar o preescolar, no reflejarán necesariamente políticas sino volúmenes, en una perfecta asignación o recorte presupuestario de peluquería, y sin necesariamente atingencia a la calidad o al impulso a una reforma de fondo.

De esta manera, y aunque Parlamento y Ejecutivo han trabajado mucho, la tarea estará inevitablemente mal terminada y el orden fiscal no estará sano mientras no se definan cuestiones esenciales de la política, cuya matriz no es presupuestaria sino programática del Estado chileno: educación, salud, calidad ambiental e igualdad en los ingresos, entre otras.

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