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Los silencios del CEP y Cieplan

por 23 abril, 2013

Los silencios del CEP y Cieplan
Cuarenta años después del golpe de Estado es inevitable una interpelación al sistema económico en relación a la continuidad de sus componentes neoliberales, que buscaron ayudar a consolidar el modelo de “la democracia protegida” establecida en la Constitución de 1980. Uno de esos componentes es el régimen tributario.

Los centros privados de investigación CEP y Cieplan han publicado el libro “Tributación para el desarrollo. Estudios para la reforma del sistema chileno”, bajo la edición de José Pablo Arellano (Cieplan), ex director de Presupuesto (1990-1996) y ex ministro de Educación (1996-2000) y Vittorio Corbo (CEP), ex presidente del Banco Central (2003-2007) y director del Banco Santander (España) desde 2011, ambos doctores en economía.

Tiene artículos de tres especialistas: Michell Jorrat, ex director de estudios del Servicio de Impuestos Internos,  sobre el gasto tributario y la evasión tributaria; José Yáñez, profesor de la facultad de Economía de la Universidad de Chile, sobre Impuestos indirectos; y Claudio Agostini, economista de la Universidad Adolfo Ibáñez, con una propuesta de reforma del impuesto al ingreso. Los editores tienen un capítulo sobre “Criterios a considerar para una reforma del sistema tributario”.

Antes de analizarlo, haré un breve resumen de las instituciones patrocinantes.

El CEP, un centro privado vinculado a los empresarios

El CEP es el principal think tank de derecha en el país, fundado en 1980 por ministros del régimen militar y grandes empresarios, especialmente el grupo Matte, uno de los más poderosos del país. La simpatía del CEP con el régimen militar, especialmente su transformación económica, y su identidad con las posturas de la derecha definen su singularidad, que le permitió llegar a un importante interlocutor con las autoridades de gobierno democráticos, especialmente con el presidente Lagos.

Su encuesta semestral le da una enorme visibilidad y le permite influir en la agenda pública, priorizando algunos temas e ignorando otros, como la evaluación del sistema económico y los empresarios, la memoria del régimen militar y de las violaciones a los derechos humanos.

Su revista Estudios Públicos goza de amplio prestigio entre los académicos por su calidad y regularidad.

Es el único centro de investigación creado durante el régimen militar que ha mantenido una intensa actividad. Ello no se explica sin el financiamiento entregado por los grandes empresarios, algunos los cuales integran su consejo directivo o su consejo asesor.

Cieplan, think tank y actor político de la Concertación

Cieplan fue el principal centro de investigación independiente durante el régimen militar, fundado en 1977, que desarrolló una importante labor académica, muy crítica de las reformas económicas del régimen militar. Tuvo un rol decisivo en la  definición del programa económico del primer gobierno democrático, definido como de “crecimiento con equidad”. Sin embargo, no tenía un pensamiento alternativo y un documento común que guiara sus acciones, como fue “El Ladrillo” para los Chicago Boys en el régimen anterior.

Asumieron la dirección del equipo económico del gobierno de Aylwin con Alejandro Foxley como ministro de Hacienda, José Pablo Arellano, director de Presupuestos y René Cortázar, ministro de Trabajo. Otros académicos ocuparon altas posiciones de autoridad o asesoría en la cartera de Hacienda, en Mideplan y el Banco Central.

Las orientaciones económicas impulsadas por Foxley y el equipo económico fueron continuadas por los siguientes gobiernos de la Concertación. El enorme poder del ministerio de Hacienda desde 1990 lo convirtió en el principal del gobierno, imponiendo una visión económica que afectó las políticas sectoriales, desde Educación, hasta el Transporte público de Santiago, con consideraciones financieras, que descuidaron su calidad. El poder de Hacienda supera al que hubo en el pasado en la historia de Chile y no tiene comparación con la misma cartera de las democracias avanzadas, en las cuales los partidos tienen influencia en las decisiones económicas del Ejecutivo.

Cieplan no mantuvo similar intensidad de trabajo en democracia, que fue posible por el apoyo económico que consiguió entre empresarios. Edgardo Boeninger, ex ministro secretario general de gobierno, se instaló en Cieplan cuando era senador designado; Eugenio Tironi, ex director de Comunicaciones del gobierno Aylwin, es ahora uno de sus investigadores permanentes y también lo es Francisco Javier Díaz, uno de los principales asesores de la Presidenta Michelle Bachelet.

Régimen tributario heredado del régimen militar

El régimen tributario ha permanecido prácticamente intocable en democracia, sin haber sido interpelados por las autoridades desde 1990. Este hecho se inserta en una realidad más amplia: no se interpeló en 1990 la transformación económica del autoritarismo, a pesar de que no fue neutral políticamente. La Comisión Asesora Presidencial para el Trabajo y la Equidad, convocada por la Presidenta Bachelet, presidida por Patricio Meller, entonces investigador principal de Cieplan, conocida como Comisión Meller, no consideró el tema tributario, una exclusión incomprensible, pues no hay países que hayan disminuido las desigualdades sin una fuerte carga tributaria a los más ricos. Los países de Europa occidental dan cuenta de ello.

Si se piensa que la grave crisis de los partidos de la Concertación, especialmente el PS, nada tienen que ver con el hecho que gobiernos de centro e izquierda hayan seguido políticas económicas que no se diferenciaban de los de centroderecha, es desconocer una de las principales fuentes del malestar entre sus dirigentes y votantes, así como también del rechazo que tienen entre la juventud. La política tributaria de equidad no puede permanecer ausente de partidos progresistas.

El libro de CEP-Cieplan sobre la reforma tributaria se refiere a un tema muy importante. Determina los recursos que tendrá el Estado para cumplir sus funciones y decisiones tributarias que pueden tener enorme consecuencia en importantes políticas públicas, como fue educación. El gobierno del presidente Aylwin, con el apoyo de RN, aprobó una “reforma tributaria” que subió el IVA y el impuesto a las empresas con una finalidad específica: financiar las políticas sociales para reducir la pobreza. Al final del gobierno, el Ministerio de Hacienda introdujo el “financiamiento compartido” en los colegios privados subvencionados. Esta decisión, no consultada con el ministerio del ramo y, peor aún, rechazada públicamente por quien había sido titular de éste, Ricardo Lagos, tendría efectos de largo plazo, pues acentuó la segmentación y la segregación social existente en la educación y profundizó su privatización.

Más tarde, la jornada escolar completa, uno de los cambios más importantes en la política de educación, fue una iniciativa del Ministerio de Hacienda y le proporcionó recursos gigantescos a los “sostenedores privados”, que acentuó la privatización del sistema educacional, hoy cuestionado por la mayoría de los chilenos.

Un sistema tributario basado en la desigualdad

La importancia del CEP y Cieplan en el proceso político chileno despierta expectativas en la lectura del texto que comentamos. Los artículos de los especialistas entregan interesantes antecedentes sobre la estructura del régimen tributario y, en el caso de Claudio Agostini, hace una propuesta de reforma tributaria que se propone disminuir las desigualdades, tocando un punto decisivo: gravar las utilidades retenidas y no solo las devengadas, como es en la actualidad.

Apoyándose en un minucioso estudio que realiza desde hace varios años, Agostini afirma que el sistema tributario se basa en una desigualdad, por las diferencias existentes entre los impuestos a los ingresos laborales y los que se aplican a las rentas de capital, lo cual “destruye la equidad horizontal”. (p. 206). Esto se produce porque pagan impuestos las utilidades retiradas, con una tasa menor que el impuesto de los trabajadores. Esta diferencia a favor del capital carece de justificación económica, es fuente de desigualdades y genera una “industria” de elusión tributaria. (p.210).

Aquí está el origen de la desigualdad tributaria, continúa Agostini, pues, mientras los contribuyentes que solo tienen ingresos laborales pagan impuestos con una tasa marginal que puede llegar hasta un 40 %, las personas con ingresos que provienen de su empresa pagan únicamente 17 %, mientras no hagan retiros. Esta brecha tributaria genera fuertes incentivos para crear empresas con el solo propósito de reducir el pago de impuestos, dejando, por ejemplo, todos los ahorros personales como utilidades retenidas libres de impuesto. No es casual que menos del 30 % de las utilidades de las empresas son distribuidas cada año (p. 211). Y las utilidades retenidas lo son a través de sociedades formadas para ello, que representan el 52 % de todas las utilidades retenidas en Chile en el año 2010, que pertenecen a contribuyentes se encuentran, en un 78 %, entre las personas de más altos ingresos.

Este sistema tributario lleva, en definitiva, a que los trabajadores dependientes paguen sistemáticamente más impuestos que las personas con ingresos idénticos, pero que provienen de inversiones en empresas. En vez de favorecer al trabajador frente al capital, se le perjudica. Para enfrentar esta desigualdad, Agostini plantea que todos los ingresos debieran ser tratados de igual manera: sueldos, salarios, dividendos, ganancias de capital y utilidades. Es decir, cada uno de estos tipos de ingresos debieran estar sujetos a la misma tasa final de impuestos. (p. 202). Curiosamente, la derecha, que exige en la educación que el Estado entregue recursos a las escuelas privadas en iguales condiciones que las públicas, en el tema tributario tiene una postura opuesta: exigen un trato preferencial a los inversionistas.

CEP-CIEPLAN contra cambios tributarios

Los editores del libro rechazan introducir cambios significativos al régimen tributario. Por el contrario, el principal objetivo es combatir la evasión, que “debería ser la primera prioridad”, que recaudaría U$ 1.100 millones de dólares (p. 25). No indican, a manera de ejemplo, qué franquicias tributarias proponen eliminar. Una de ellas es la  de “capacitación de los trabajadores”, que no sirve para este fin, como lo han demostrado evaluaciones independientes, sino tiene otra justificación: es una de las fuentes de financiamiento de la Sofofa y la Cámara Chilena de la Construcción, que concentran el 27,4 % y el 28,3 % respectivamente de los aportes de las empresas a las respectivas OTIC de estos poderosos grupos de presión.

Arellano y Corbo, además, rechazan la propuesta de Agostini de gravar las utilidades retenidas de las empresas “para no arriesgar un debilitamiento del estímulo al ahorro” (p. 32). Sorprende que los editores hagan esta afirmación sin apoyarse en evidencia empírica que la respalde. Parece más bien una expresión del interés de los sectores empresariales de mantener la actual situación. Además, no toman en cuenta los sólidos argumentos entregados por Agostini para rebatir las afirmaciones que se hacen en Chile contra los impuestos a las utilidades retenidas porque tendría un inevitable impacto negativo en la inversión de tal iniciativa. Agostini menciona una amplia bibliografía que desmiente una cierta campaña del terror contra este tipo de impuesto y alude a la experiencia de otros países.

¿Quién gobierna en Chile?

Hay un tema que interpela el corazón del “modelo” económico chileno: las desigualdades y la concentración de la riqueza. Una amplia literatura de la ciencia política argumenta que ambos resultados dañan la calidad de la democracia, porque entregan enorme poder e influencia a ciertos sectores de élites e individuos, que ponen en jaque la autoridad de los órganos representativos (Bartels 2008). Asimismo, amenazan principios fundamentales de la democracia, como “un hombre, un voto”, “la igualdad ante la ley”, impidiendo que se dé igualdad política porque “los ciudadanos deben tener alguna medida de igualdad en ingreso, riqueza y estatus” (Diamond y Morlino, 2005, p. xxvii).

Robert A. Dahl fue aún más lejos, cuando se preguntó: “En un sistema político en el que casi cada adulto puede votar, pero en el que el conocimiento, la riqueza, la posición social, el acceso a la administración y otros recursos están desigualmente distribuidos, ¿quién gobierna realmente?” (Dahl 2010, p. 31).

Esta pregunta adquiere en Chile mayor fuerza porque es uno de los países con mayor desigualdad económica. Esto se ha medido tradicionalmente con encuestas de hogares (la encuesta Casen en el último tiempo). El problema de las encuestas es que subestimaban fuertemente el ingreso de los más ricos.

Cuando se mide el ingreso con la información del Servicio de Impuestos Internos (SII), la situación es aún peor. Los economistas de la Universidad Chile, López, Figueroa y Gutiérrez (2013, tabla 14), usando una metodología aplicada a países desarrollados, concluyeron que la concentración del ingreso es muy superior a los 21 países que estudiaron con una información comparable. En Chile, el 1 % más rico concentra el 30,5 % del ingreso total, mientras que EE.UU., el país que le sigue en concentración, es el 21 %; el 0,1 % concentra el 17,6 % del ingreso, superando ampliamente a los EE.UU., en el cual es el 10,5 % y el 0,01 %, que son 1.200 individuos, tiene el 10,1%, el doble de los EE.UU. Sobre la base de estos antecedentes ellos concluyen que “el GINI efectivo corregido (es) 6 puntos porcentuales más alto que el que reportan estimaciones existentes usualmente utilizadas, con lo que la distribución del ingreso del país resulta ser mucho más concentrada que lo que habitualmente se señala” (López, Figueroa y Gutiérrez 2013, p. 28).

Esta realidad afecta la política con más fuerza que en otros países, por ejemplo, Uruguay o Alemania, porque los partidos no tienen financiamiento público, debiendo depender de las donaciones de empresas y personas adineradas. El financiamiento de campañas carece de transparencia, porque las donaciones de empresas son anónimas, situación defendida, entre otros, por el CEP.

CONCLUSIONES

Cuarenta años después del golpe de Estado es inevitable una interpelación al sistema económico en relación a la continuidad de sus componentes neoliberales, que buscaron ayudar a consolidar el modelo de “la democracia protegida” establecida en la Constitución de 1980. Uno de esos componentes es el régimen tributario. La interpelación no quiere decir una vuelta al pasado, como sostienen los neoliberales y sus seguidores implícitos, sino revisar críticamente el sistema económico, como se hace con el sistema político. Es necesario interpelarlo porque tal como se ha consolidado no ha establecido una economía social de mercado, sino una de mercado a secas, comenzando por el hecho que no establece la igualdad de derechos entre el capital y el trabajo, que pertenece al ADN del exitoso modelo alemán de Ludwig Erhard y Konrad Adenuaer, que ha permitido a la CDU/CSU ser el principal partido durante más de medio siglo.

Sostener que la estabilidad de la democracia, como expresó un ex ministro, se basa en las tarjeta de crédito (el endeudamiento) y en el acceso a la educación superior, es la manera más clara de rechazar la interpelación del sistema económico y desconocer el rol fundamental de las instituciones políticas en la estabilidad de la democracia. Si se piensa que la grave crisis de los partidos de la Concertación, especialmente el PS, nada tienen que ver con el hecho que gobiernos de centro e izquierda hayan seguido políticas económicas que no se diferenciaban de los de centroderecha, es desconocer una de las principales fuentes del malestar entre sus dirigentes y votantes, así como también del rechazo que tienen entre la juventud. La política tributaria de equidad no puede permanecer ausente de partidos progresistas.

Los problemas de los partidos y de la política igualmente provienen desde el sistema económico. Seguir pensando que ellos caminan por un lado, siendo criticados por todo lo que hacen, y las empresas y los empresarios caminan por otro, mereciendo sólo elogios, es una contradicción insostenible e intolerable. Sin dar claros y sostenidos pasos para disminuir las desigualdades, no se puede esperar que los chilenos cambien sus opiniones críticas sobre el sistema económico y político. La reforma tributaria, que aumente los impuestos a las personas de más altos ingresos, es una iniciativa indispensable, que tiene hoy más apoyo que antes. Dos autores del libro, Jorrat y Agostini, integran el equipo programático de dos candidatos presidenciales, Michelle Bachelet y Claudio Orrego, respectivamente.

Mantener un sistema de partidos sin financiamiento público es condenarlos a seguir dependiendo del apoyo de las empresas, dañando la necesaria autonomía que deben tener para atender los intereses de todos los chilenos y no de los que tienen más poder, por el hecho de tener más dinero.

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