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La administradora estatal de fondo de pensiones: el próximo paso

por 7 octubre, 2013

Es necesario elevar la tasa de cotización, no obstante las personas no quieren mayores cotizaciones ya que perciben que ese esfuerzo va en primer lugar en beneficio de las administradoras y de las grandes empresas. La AEFP viabiliza este cambio al generar confianza en la población y da el tiempo necesario para introducir una reforma global que aprenda de la experiencia nacional e internacional para avanzar a un sistema previsional moderno y solidario que responda a las necesidades no satisfechas de la mayoría de la población.
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La reforma previsional del 2008 no contempló la creación de la AFP estatal ni la incorporación de un aporte patronal para mejorar las pensiones. Ello pese a que eran demandas ampliamente compartidas por un amplio espectro de la Concertación. Estos temas no fueron considerados ni en el informe del Consejo Asesor para la Reforma Previsional ni en el proyecto de ley que envío el Ejecutivo al Congreso. En relación con la AFP estatal, ello ocurrió pues, tanto las autoridades salientes del Ministerio de Hacienda como el nuevo ministro Andrés Velasco, estaban en contra de esa iniciativa. Los movimientos sociales de 2011-2013 parecen haber trastornado profundamente el debate y la agenda política nacional. Hoy en vísperas de la elección presidencial la mayoría de los candidatos se manifiestan partidarios de la creación de dicha entidad. Pese a este apoyo mayoritario, no se han desarrollado en detalle las formas que podría asumir la AEFP ni tampoco como se ubica esta iniciativa en el contexto de una reforma amplia del sistema de pensiones. En este marco, el presente artículo presenta primero un análisis crítico de las propuestas previsionales de los candidatos presidenciales para luego detallar las características de lo que podría ser la AEFP.

1. Las proposiciones de reforma previsional de los candidatos presidenciales

La propuesta de Michelle Bachelet incluye la tarea de abordar la “tarea pendiente respecto de las pensiones para los sectores medios” pero no ha entrado en detalles al respecto. En relación a la AFP estatal anuncian el envío de un proyecto de ley que la creará y explican que sus objetivos principales serán los de contribuir a una mayor competencia de precios y “la atención preferente de grupos de la población que despiertan menos interés para las administradoras existentes: los jóvenes, las mujeres, los trabajadores independientes de menores rentas y quienes trabajan en zonas apartadas de los grandes centros urbanos”. Esta propuesta deja en evidencia que, para la candidata de la Nueva Mayoría, la AFP estatal no es parte de la solución de los problemas para los grupos medios. Evidencia además, la persistencia de un enfoque de la política social en que la intervención pública se limita a socorrer a los grupos más pobres, manteniendo la visión de que los problemas previsionales, como también de la salud y la educación de los sectores medios deben seguir siendo considerados como problemas individuales a ser resuelto por el mercado de estos servicios. Se rechaza, en consecuencia, la visión de que la política social debe responder a criterios universalistas de manera de asegurar equidad en el acceso y la calidad de los servicios. Su objetivo parece ser, más bien, combatir la acción racional de los más pobres que no ven ventajas en adherirse al sistema previsional, pues nunca podrán alcanzar pensiones mayores a las que garantiza el pilar solidario. Se trata en definitiva de una iniciativa cuyo efecto principal es reducir el ingreso, de por sí bajo, al que acceden hoy, estos sectores. Termina además de “liberar” a las AFPs privadas de los grupos de bajos ingresos que generan reducidas comisiones, para esas entidades.

Del mismo modo, la propuesta no pone énfasis en el objetivo de que una Administradora Estatal pueda aspirar a administrar una parte importante de los fondos previsionales de manera de conjugar rentabilidades sustanciales con su utilización en pos de objetivos nacionales de desarrollo. Se trata en suma de una propuesta que no aborda los problemas de fondo del sistema. De ahí que, la proposición global de la candidata, subraya más bien temas tradicionales como el combate a la evasión y elusión previsional por parte de los empleadores, que siendo importantes no encaran los problemas principales del sistema. Se echa de menos, además, la propuesta de extender el sistema de licitaciones más allá de los nuevos afiliados.

Es necesario elevar la tasa de cotización; no obstante las personas no quieren mayores cotizaciones ya que perciben que ese esfuerzo va en primer lugar en beneficio de las  administradoras y de las grandes empresas. La AEFP viabiliza este cambio al generar confianza en la población y da el tiempo necesario para introducir una reforma global que aprenda de la experiencia nacional e internacional para avanzar a un sistema previsional moderno y solidario que responda a las necesidades no satisfechas de la mayoría de la población.

Evelyn Matthei por su parte, aunque sostiene que la AFP estatal no terminará con las dificultades del modelo actual, se declara abierta a crearla en caso que sea electa con el objetivo de resolver el problema de la confianza y para generar más competencia en el sistema. Insiste la candidata de la Alianza de que ella deberá operar bajo las mismas condiciones que el resto de las administradoras. La aceptación de la AFP estatal por parte de Evelyn Matthei, más allá del interés electoral, busca hacer frente a la creciente hostilidad que el sistema encuentra en amplios sectores medios como efecto de los bajos montos que alcanzan las pensiones que están recibiendo los jubilados del sistema y que recibirán quienes están próximos a pensionarse. Como contrapartida, la gente percibe que el sistema de fondos de pensiones favorece a los dueños de las AFP lo que se expresa en sus altas rentabilidades (aún en los períodos en que los Fondos de Pensiones tienen resultado negativo (lo que se explica porque el monto de las comisiones es independiente de la rentabilidad del fondo) y a los grupos económicos que hacen uso de los recursos a tasas muy bajas. Ello queda en evidencia en que según informaciones de la Fundación Sol, en noviembre del 2012, 10 empresas hacían uso de 15 mil millones de dólares equivalentes al 9,5 % del total acumulado de los fondos de pensiones. Del mismo modo, en el mismo mes, los Fondos de pensiones tenían invertidos en 10 bancos de la plaza más de 28 mil millones de dólares. Es por eso que proposiciones razonables como de elevar las cotizaciones entre 3 y 5 puntos con cargo al empleador no encuentran eco en la ciudadanía. En este contexto, Matthei propone subir la pensión básica solidaria (PBS) en un 22 % hasta llegar a 100 mil pesos y elevar el monto de la pensión máxima con el Aporte Previsional Solidario a 350 mil pesos, lo que implica un alza de 31 %. Especial atención, pone la candidata en aumentar la densidad de las cotizaciones y estimular el retraso de la edad de jubilación. Propone, además, elevar, gradualmente, las tasas de cotización al sistema, a cargo del empleador.

Marco Enríquez-Ominami propone crear un sistema mixto con un pilar solidario contributivo entendido como un “sistema de reparto que capte una parte de las cotizaciones de los trabajadores y garantice un piso mínimo superior al promedio actual de las pensiones de las AFP”. No se entra en detalles respecto del funcionamiento del nuevo sistema. No queda claro, si se está proponiendo que una parte de las cotizaciones de todos los trabajadores se integre al sistema de reparto o sólo las de aquellos que se incorporen al sistema. En todo caso, el nuevo sistema garantizaría un piso mínimo superior al promedio actual de las pensiones de las AFPs. Por otra parte, se propone fijar una comisión máxima equivalente al 7 % de las cotizaciones y establecer el principio de corresponsabilidad de las administradoras frente a las rentabilidades negativas mediante “la cesión de parte de sus utilidades”. No se explica, sin embargo, la modalidad que esta cesión asumiría. En relación con el Pilar Solidario propone ampliar su cobertura desde el 60 % actual más pobre al 80 %. El candidato no propone una AFP estatal.

También Franco Parisi propone una AFP estatal para impulsar la competitividad (sin entrar en mayores explicaciones al respecto) que sin embargo no debería ser filial o subsidiaria del Banco del Estado. No obstante, su principal propuesta es la de permitir el auto endeudamiento con hasta el 10 % de los fondos propios de las AFP; de manera de permitir “avanzar hacia una desintermediación financiera para créditos de hasta 200 UF”. Parisi propone una tasa de 9 %. Autoprestados a tasas similares a las pagadas por los bonos emitidos por las empresas, puede ser un mecanismo interesante para los créditos de consumo, sujetos a tasa muy altas. Para fortalecer la vinculación entre la comisión pagada a la AFP y la rentabilidad de los fondos propone homologar el funcionamiento del cobro de comisiones del sistema AFP a lo que ocurre con las administradoras de pensiones de cesantía, que tiene un porfolio benchmark. Cabe señalar que en el caso de las AFP está vigente un sistema similar que obliga a las AFP a tener un monto equivalente al 1% del fondo de pensiones en los mismos instrumentos en que está invertido el ahorro de los afiliados.

Marcel Claude propone derechamente eliminar el sistema de capitalización individual y su sustitución por un sistema de reparto que incorpora un Fondo Solidario tripartito con aportes del trabajador, los empleadores y el Estado. Este sistema garantizaría una pensión mínima calculada sobre la base de una pensión básica de vejez, equivalente hoy a 300 mil pesos. No hace propuestas en relación con la tasa de cotización por lo que se puede presumir que se mantendrían las actuales tasas. La eliminación de la cuenta individual hace presumir que el cambio del sistema provocaría un amplio rechazo entre los actuales afiliados al sistema de AFPs. En relación con los beneficiarios del Pilar solidario actual, los cambios no serían relevantes más allá de que la actual pensión máxima con aporte solidario alcanza sólo a 266 mil pesos. Le preocupa además combatir la evasión y elusión en este campo. Las actuales AFP operarían captando el ahorro previsional voluntario.

Ricardo Israel propone como medida principal la creación de la AFP estatal como filial del Banco del Estado o como formando parte del Instituto de Previsión Social. Aunque no se explica la modalidad, la entidad tendría como misión “regular el mercado previsional”. La candidatura pone especial énfasis en que la nueva institución limite “el poder económico sobre el uso de los fondos previsionales que hacen los grandes grupos económicos”. Proponen también aumentar los montos con que contribuye hoy el Pilar Solidario.

Alfredo Sfeir propone establecer una AFP estatal, la posibilidad de elegir entre ambas modalidades de Administración y eliminar las comisiones en caso que la rentabilidad de los fondos de pensiones sea cero o negativa.

2. La Administradora Estatal de Fondos de Pensiones (AEFP)

Del análisis desarrollado, queda en evidencia el apoyo generalizado a la creación de una AFP estatal. No obstante, es necesario precisar la propuesta pues, como ha quedado en evidencia en la sección 2, a esta institución se le asignan objetivos y características variadas que generan confusión. En tal sentido, la presente propuesta propone en primer lugar un nuevo nombre para este nuevo organismo público, la Administradora Estatal de Fondos de Pensiones (AEFP). Este nombre releva en primer lugar que no existe un cambio de propiedad sobre las cuentas individuales de los afiliados, estas permanecen bajo la propiedad de los cotizantes. Lo único que cambia, en este sentido, es que el administrador privado se sustituye por la el administrador estatal.

Donde tiene lugar una modificación sustancial es en el campo de las comisiones pagadas por la administración de los fondos. Mientras que las administradoras privadas cobran un máximo de 2,35% la administradora estatal cobrará un costo de administración sustancialmente más bajo, con los efectos positivos que ello tiene ya sea sobre el ingreso actual de los afiliados o en su defecto si se decide destinar los ahorros en materia de comisiones a engrosar el fondo del afiliado, en mayores pensiones. En una primera aproximación esta última posibilidad podría implicar beneficios similares al aumento de 2 puntos de cotización que propone Matthei. Esto no deriva de un subsidio por parte del Estado sino del aprovechamiento de las economías de escala que aseguraría el hecho que el Instituto de Previsión Social (IPS) se hiciera cargo de la administración de las cuentas de la AEFP y la eficiencia con que pueda opera una institución pública que participa plenamente de los esfuerzos de modernización del Estado.

Asociado a esta iniciativa, se propone la creación de un Instituto Nacional de Seguros que pueda hacerse cargo de la provisión de rentas vitalicias para los afiliados de la AEFP. En la actualidad, las tasas de interés con que las compañías de seguro determinan el monto de la renta vitalicia es variable pero en la actualidad alcanza un promedio en torno al 3 %. Esta baja tasa de interés, tiende a deprimir aún más las bajas pensiones que permite alcanzar la tasa rentabilidad anual de 3,9 % que en promedio han alcanzado los fondos de pensiones de los trabajadores activos en el período agosto 2005 y julio 2013. La baja tasa que reconocen las compañías de seguro refleja la creciente volatilidad y tendencia a la baja que presenta la rentabilidad financiera a nivel nacional e internacional. En tal sentido, una aseguradora estatal, que aprovechara las economías de escala y la amplia diseminación de riesgos que ello permitiría, podría asegurar una tasa de interés igual al 4 % anual que corresponde a la tasa que se le reconoce a los bonos de reconocimiento. Se trata además de una tasa similar a la rentabilidad efectiva que han recibido los Fondos de Pensiones en los últimos 8 años. Esto permitiría un aumento adicional de las pensiones de los afiliados a la AEFP.

La AEFP, con pequeños cambios legales, abre opciones de inversión que compatibilizan una mayor rentabilidad con más seguridad. Se puede fortalecer la presencia de los Fondos de Pensiones en instrumentos de apoyo a la PYME. En los últimos 8 años la rentabilidad promedio anual de los Fondos (a julio del 2013) se ha ubicado, como decíamos más arriba, en 3,9 %. Las Pymes, por su parte, enfrentan dificultades de acceso al crédito y si logran acceder a él pagan intereses anuales en torno al 20 %. El uso de los fondos previsionales en instrumentos de financiamiento de la PYME impactaría positivamente en la rentabilidad de los fondos de pensiones y en el costo del crédito al cual acceden estas empresas. Esto ayuda a elevar la productividad del sector, la calidad de  los puestos de trabajo, las remuneraciones y por tanto las cotizaciones y pensiones de los trabajadores de este sector, que como se sabe concentra una parte sustancial de la fuerza de trabajo. Se puede invertir más en la industria regulada y en la minería, sectores de altas rentabilidades y eventualmente ser utilizados para recomprar algunas de estas actividades que como efecto del sistema regulatorio presentan altas rentabilidades de largo plazo. Es paradojal que mientras los fondos de pensiones de otros países invierten en esas empresas, los fondos chilenos se exponen en los inciertos mercados internacionales. En este contexto, puede ser también importante incluir la medida propuesta por el candidato Parisi, de permitir el autoendeudamiento de hasta 200 UF con tasas de interés en torno al 9 %, que supera con creces la rentabilidad obtenida por los fondos.

Es necesario elevar la tasa de cotización; no obstante las personas no quieren mayores cotizaciones ya que perciben que ese esfuerzo va en primer lugar en beneficio de las  administradoras y de las grandes empresas. La AEFP viabiliza este cambio al generar confianza en la población y da el tiempo necesario para introducir una reforma global que aprenda de la experiencia nacional e internacional para avanzar a un sistema previsional moderno y solidario que responda a las necesidades no satisfechas de la mayoría de la población.

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