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Opinión

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La encrucijada de Codelco y las redes políticas que la asfixian

por 13 diciembre, 2013

A partir del poder estatal sobre la empresa, la clase política ha usado recursos de ésta para desarrollar el clientelismo, principalmente asignando bien remunerados puestos gerenciales a fieles partidarios.
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En la búsqueda de capturar para el Fisco el valor del patrimonio minero nacional –y en línea con la estrategia plasmada en la nacionalización de la Gran Minería del Cobre en 1971– los gobiernos de la democracia representativa, renovada en 1990, pudieron haber privilegiado la expansión de la producción minera estatal, en desmedro del fomento a la Gran Minería Privada iniciado durante la Dictadura. Sin embargo, en lugar de esa opción, la política minera privilegió una sustancial aceleración de la extracción minera por parte de la Gran Minería Privada, mientras la producción minera de CODELCO –la empresa estatal– crecía moderadamente. Ambas producciones han tendido a estancarse a partir de 2004.

El más directo argumento en favor de privilegiar el crecimiento de la minería estatal, reside en que esa política garantiza la apropiación fiscal de la totalidad de las utilidades generadas, capturando así también la totalidad del sustancial valor del recurso minero nacional, en lugar de compartirlo con inversionistas privados. Este argumento es especialmente contundente desde el punto de vista del bien común, cuando la alternativa concreta es una extraordinariamente dadivosa repartición del patrimonio nacional minero con inversionistas privados, tal como ha ocurrido en el caso chileno, según se ha mostrado en diversos estudios y artículos.

Los principales argumentos que generalmente se han esgrimido a contrario sensu son dos: a) estrechez del financiamiento público para un desarrollo acelerado de la minería estatal y b) que el Estado Empresario y Productor tiende a caracterizarse por una gestión menos eficiente que la de su par privado.

El primer argumento carece de sustento objetivo, ya que los buenos proyectos mineros de CODELCO son ampliamente financiables en la banca internacional y los mercados de bono y, además, el Estado chileno viene mostrando desde la década de 1990, bajos niveles de endeudamiento y bajos costos relativos en la recaudación de fondos.

A partir del poder estatal sobre la empresa, la clase política ha usado recursos de ésta para desarrollar el clientelismo, principalmente asignando bien remunerados puestos gerenciales a fieles partidarios.

En efecto, no ha existido una real escasez de oferta financiera que impidiera el que la empresa minera estatal y el Estado recurrieran a la banca internacional y los mercados de bonos, para solventar importantes inversiones de tan alta rentabilidad social como en el caso en comento. Lo que sí ha obstaculizado tal línea de acción es la presunción ideológica del neoliberal modelo económico chileno que privilegia a ultranza el bajo nivel de endeudamiento público (incluidas las empresas públicas) y que desincentiva la gestión con audacia emprendedora en las empresas públicas. Esto, en el marco de su oposición doctrinaria a la expansión del quehacer productivo estatal, propiciando un Estado subsidiario y el máximo traspaso de la producción al sector privado, incluyendo la provisión de servicios asociados a derechos fundamentales como la salud y la educación.

El prejuicio doctrinario pro Estado subsidiario en el ámbito productivo, está asociado a una cosmovisión utilitarista y liberal que concibe al individualismo competitivo como la energía social motriz y desconfía de la eficiencia de todo emprendimiento productivo estatal. Este “complejo de ineficiencia estatal” ha estado en el corazón de la gestión estatal y las políticas públicas, constituyendo, como se ha indicado, el segundo argumento al que generalmente se recurre para justificar la privatización de nuestra industria extractiva de recursos mineros.

Sin embargo, tampoco existe evidencia empírica que avale, en el caso de CODELCO, la presunción de menor eficiencia: la empresa —que entre 1990 y 2012 ha generado excedentes para el patrimonio fiscal por un total cercano a los 67 mil millones de dólares— ocupa, desde hace varias décadas, lugares respetables en relación a las demás grandes mineras en el mundo en cuanto a indicadores financieros y operacionales, volúmenes de producción, prestigio de sus cátodos, cumplimiento de sus compromisos comerciales, prestigio de sus profesionales, etc. En este caso, la presunción de una inevitable ineficiencia e inferioridad productiva de la minería estatal respecto de la minería privada, no se sostiene por la evidencia, sino sólo por el indicado prejuicio de carácter ideológico, funcional al desarrollo y prosperidad de la Gran Minería Privada y sus negocios.

En síntesis, un giro en la política minera chilena, dirigido hacia la sustancial ampliación de la Gran Minería Pública, parecería altamente recomendable desde el punto de vista del bien común.

Por otra parte, si bien el “complejo de ineficiencia estatal” se basa más en prejuicios ideológicos que en realidades irrevocables, esto no significa que CODELCO haya estado exenta de costosos desaciertos productivos evitables (como tampoco lo han estado empresas mineras privadas), ni implica minimizar los grandes desafíos que enfrenta la empresa, especialmente aquellos directamente relacionados con su carácter de empresa estatal. Más aún, la eventual adopción de una nueva estrategia para la explotación del patrimonio minero nacional, que privilegiara la Gran Minería Pública, haría crecer y complejizar esos desafíos, así como la responsabilidad de responder adecuadamente a ellos. Estos son algunos de los principales desafíos estratégicos que enfrenta CODELCO y toda empresa de un eventual conglomerado de empresas de la Gran Minería Pública:

Relaciones laborales

La estructura laboral en CODELCO es sui generis, reflejando una particular ambivalencia entre cooperación y conflicto en las relaciones entre su fuerza laboral y su administración:

Dos dirigentes sindicales –de la Federación de Trabajadores del Cobre (FTC) y de la Federación de Sindicatos de Supervisores y Profesionales de CODELCO (FESUC)– forman parte del directorio de la empresa y, entre 1995 y 2010, estuvieron vigentes acuerdos oficiales de “Alianza Estratégica” entre la administración y los trabajadores representados por su dirección sindical. Dichas alianzas, además de asegurar el compromiso de no privatizar CODELCO y validar la representatividad de las organizaciones sindicales, buscaban –según se estipulaba, por ejemplo, en el acuerdo firmado en septiembre de 2007– “avanzar desde la confrontación a la cooperación conformando una visión común del desarrollo de la empresa y transformando el éxito de CODELCO en un desafío compartido”. La administración que asumió en 2010 se negó a renovar esos pactos argumentando su oposición a la cogestión. El entonces Presidente Ejecutivo lo ilustraba afirmando al diario La Segunda que: “Como ocurre en el fútbol, el entrenador tiene que ser entrenador; el dirigente, dirigente, y el jugador, jugador. Si el jugador quiere entrenar –y hemos visto casos donde, por alguna razón, los jugadores quieren pautear al entrenador–, el asunto no funciona”. Desde entonces no se ha vuelto a firmar acuerdos de “Alianza Estratégica”.

Por otra parte, los sindicatos de la empresa son combativos en la defensa de intereses de sus representados y la FTC, que agrupa a los sindicatos de trabajadores, es una de las organizaciones sindicales más poderosas del país. Su máximo dirigente –miembro del directorio de la empresa– es interlocutor de las más altas autoridades que tienen muy presente el influyente rol de los sindicatos de CODELCO en momentos cruciales de nuestra historia, así como el gran costo económico que conlleva cualquier paralización de CODELCO. Regularmente se llevan a cabo en CODELCO negociaciones entre partes contrapuestas (organizaciones sindicales y administración) –similares a las que tienen lugar en las grandes empresas privadas–, llegando a veces a altos grados de virulencia verbal y conflicto que incluyen la huelga: aunque rara vez han tenido que recurrir a ella en la práctica, el último paro nacional de los trabajadores de CODELCO tuvo lugar recientemente, el 9 de abril de 2013.

También en el ámbito laboral, cabe destacar que CODELCO, al igual que la mayoría de la GMP, ha recurrido a la profundización de la subcontratación, más allá de lo que dictan los beneficios de la especialización sobre la productividad. Mientras en 1990, CODELCO empleaba a 3,3 trabajadores propios en operaciones, por cada trabajador subcontratado, en 2012 esa proporción había descendido a 0,67. En realidad, CODELCO ha ido más lejos que el promedio de la minería, al recurrir al mecanismo de la híper-subcontratación: en 2012, mientras en promedio la minería ocupaba a un 69% de toda su fuerza laboral a través de la subcontratación, CODELCO lo hacía con un 74,5% de la suya.

La híper-subcontratación ha servido como mecanismo de segregación que permite contener los costos laborales de la empresa, para maximizar utilidades y, a la vez, pacificar las relaciones con la fuerza laboral propia, haciéndole llegar un “chorreo” de la renta minera, restringiendo los mejores salarios, condiciones de trabajo y otros beneficios, al grupo acotado de trabajadores propios. No es por temperamento o ideología, sino principalmente por razones concretas de discriminación y malas condiciones laborales, que son los subcontratistas de las grandes empresas mineras, incluyendo a CODELCO, quienes han protagonizado intensos y prolongados conflictos laborales con sus empresas mandantes. Se ha consolidado así en CODELCO, la gran empresa minera estatal, un espacio de alianza entre administración y trabajadores propios, a expensas de los trabajadores subcontratados.

En conclusión, las relaciones laborales en CODELCO están marcadas por la contradicción entre, por una parte, ser una empresa estatal “de todos los chilenos”, que esperan de ella relaciones laborales “distintas”, marcadas por una mayor cooperación y mancomunidad de propósito entre trabajadores y administración y, por otra parte, su internalización de valores, métodos de gestión y estructuras de organización sindical, propios de la empresa privada. El resultado es un proyecto híbrido pleno de inconsistencias que encuentra su equilibrio a expensas de la sobrexplotación de terceros. El real desafío de CODELCO en este ámbito –en su calidad de empresa estatal– consiste en desarrollar una nueva cultura de empresa, e innovadores mecanismos de organización y gestión, que abran nuevas sendas de productividad con buena sociedad. Esto, fomentando la genuina cooperación entre sus miembros y su valoración de la retribución justa y la entrega en el trabajo, impulsados por el compromiso y la responsabilidad de la extracción productiva de los minerales nacionales en beneficio de la sociedad entera.

Empresa, política y ciudadanía

Uno de los grandes males que han agobiado a CODELCO ha estado radicado en su entrampamiento en las redes de la política contingente. Fustigar a la empresa y su gestión ha sido un recurso habitual para mellar al gobierno de turno. Por su parte, los gobiernos de turno se han esforzado por pintar color rosa, ante la opinión pública, la gestión y resultados de la empresa durante su mandato (la existencia de renta minera permite maquillar con excedentes las deficiencias en la gestión; real transparencia exigiría de CODELCO publicar una evaluación por benchmarking de sus procesos más importantes e informar sus excedentes con y sin descuento del valor del recurso comercializado) y han incorporado consideraciones de política contingente en la toma de decisiones estratégicas. Asimismo, a partir del poder estatal sobre la empresa, la clase política ha usado recursos de ésta para desarrollar el clientelismo, principalmente asignando bien remunerados puestos gerenciales a fieles partidarios.

En el año 2009, se legisló una nueva ley de gobierno corporativo para CODELCO, siguiendo las recomendaciones de la OCDE e implementando –según se establecía en el mensaje presidencial que inició la tramitación de la ley– sus “Guías de Gobiernos Corporativos para Empresas Públicas, las que se basan en la filosofía de aplicar a dichas empresas, en la medida de lo que corresponde, aquellas normas diseñadas para las empresas privadas”. La nueva ley sacó a los ministros de minería y hacienda del Directorio, radicando ahora en ellos el rol de la junta de accionistas, y asimiló en gran medida el gobierno corporativo de la empresa al de cualquier sociedad anónima privada (responsabilidades de los directores, relaciones entre gerencia y directorio, junta de accionistas, etc.). Se establecieron requisitos profesionales mínimos para los directores y estos dejaron de ser nominados exclusivamente por el gobierno de turno, pasando a ser nominados algunos, como antes, exclusivamente por el Presidente de la República (incluyendo al presidente del directorio) y los demás, también por el Presidente de la República, pero escogiendo entre varios candidatos propuestos a él por las dos principales federaciones sindicales de CODELCO y por el Sistema de Alta Dirección Pública. Esto último, siguiendo un procedimiento ideado para asegurar una representación minoritaria en el directorio de la empresa, también de directores afines a los partidos políticos de la oposición.

Al relajar la plena identificación del directorio de la empresa y su administración, con el gobierno de turno y sus partidos, la nueva ley logró disminuir, en alguna medida, la injerencia de la política contingente sobre la empresa. Se mejoraron así algunos aspectos extremos de la situación anterior, pero, a fin de cuentas, la empresa continúa bajo la tutela de nuestro sistema político con sus lógicas de componenda y clientelismo, sus hábitos de marketing y denuesto en lugar de transparencia y templanza, su sed de allegar fuentes de poder a variados molinos. Al mismo tiempo, al reforzar el afán de remedar a la empresa privada, se profundiza el complejo de ineficiencia estatal en la cultura de la empresa y ésta sigue estando atravesada por lógicas y motivaciones contradictorias entre lo público y lo privado, como se explicitó anteriormente en referencia a las relaciones laborales.

La empresa nacional que explota nuestra principal riqueza nacional, es de toda la ciudadanía. Ante ella debe responder, y debe hacerlo a la altura de su carácter particular de empresa pública, no como remedo malogrado de empresa privada. En ese contexto, el sistema político partidario nada positivo aporta como intermediario y menos como gestor con poder sobre la empresa y sus recursos. En su reemplazo se requiere crear una novedosa institucionalidad pública apolítica (en cuanto a política partidaria contingente) que asegure el control estratégico genuino, eficaz y eficiente, de la ciudadanía sobre sus empresas, incluyendo unidades e instituciones de administración –propias al emprendimiento productivo público–, e instituciones abocadas a garantizar total transparencia y accesibilidad ciudadana a información clara y comprensible de los dilemas estratégicos de la empresa, sus proyectos, sus logros y fracasos (hay un ámbito acotado de información cuya divulgación podría perjudicar comercialmente a la empresa, por lo que debiera permanecer reservada; sin embargo, existe abundante información cuya divulgación sólo incentivaría una mejor empresa, pero que en la actualidad no es accesible a la ciudadanía).

Cooperación y productividad

Al alero del complejo de ineficiencia estatal, CODELCO ha mantenido un modesto ritmo de crecimiento en su producción de cobre –muy por debajo de aquél de la Gran Minería Privada– y una actitud conservadora en cuanto a su estrategia de desarrollo de negocios: su actividad ha estado por décadas concentrada casi exclusivamente en la extracción, fundición y refinación de cobre y sus subproductos en Chile y ese negocio, principal y casi exclusivo, comienza a mostrar preocupantes signos de agotamiento en su estado actual. Así, por ejemplo, además del estancamiento de la producción desde 2004, la ley de los yacimientos mineros que CODELCO explota ha venido cayendo sustancialmente y sus proyectos estructurales de inversión requieren asumir cada vez mayores riesgos por las grandes dificultades técnicas que implica continuar la explotación de yacimientos ya largamente explotados. El proyecto de transformación de la Mina Chuquicamata a minería subterránea es un claro ejemplo de esto: estando por agotarse la conveniencia de su explotación a rajo abierto, iniciada en 1915, se requiere construir y operar una gigantesca mina subterránea bajo el rajo abierto más grande del mundo.

CODELCO –o un nuevo Conglomerado Público Minero que incluya a CODELCO entre sus empresas– requiere expandir con mayor audacia el ámbito y logro de su quehacer: aumentar drásticamente la actividad de exploración en búsqueda de nuevos yacimientos; desarrollar la producción de nuevos minerales, incluyendo la minería no-metálica y, notoriamente, al litio; desarrollar una potente industria de tecnología minera, etc. Esto no sólo para aumentar los ingresos fiscales generados por la empresa sino también para eliminar el espectro de una futura minería estatal decadente, que profundice el complejo de ineficiencia estatal. Y, en lugar de aquello, sentar las bases y la evidencia de la capacidad productiva de excelencia que poseen unidades productivas públicas adecuadamente conformadas. Esa evidencia es imprescindible para abrir nuevas sendas por donde organizaciones públicas, legítima y eficazmente, asuman el rol de proveer bienes y servicios que constituyen derechos sociales fundamentales (salud y educación de calidad, espacios de desarrollo cultural, etc.), actualmente desnaturalizados por su mercantilización.

En efecto, el respeto de los derechos sociales fundamentales requiere de la capacidad social de proveer bienes y servicios sobre la base de la cooperación. El mercado no es capaz de hacerlo, ya que los derechos, por su esencia y definición, son bienes públicos y, por consiguiente, en su caso no funciona el motor productivo del mercado: la competencia egoísta y codiciosa. Sin embargo, tampoco serán capaces de proveerlos organismos públicos ineficaces e ineficientes, cuyos miembros persigan –con mayor disimulo o desparpajo– agendas personales adscritas a las lógicas egoístas del mercado.

En la conciencia colectiva campean los fracasos de los estatismos del siglo pasado, y retumban las palabras de Adam Smith, lúcido apologista del mercado: “No es la benevolencia del carnicero, el cervecero, o el panadero, lo que nos procura nuestra cena, sino el cuidado que ponen ellos en su propio beneficio”. ¿Será realmente nuestro destino el resignarnos a una organización social que basa su sustento en la exacerbación de las pulsiones menos distintivas de lo propiamente humano?

Cada quien responderá a esa interrogante según su propia conciencia y convicción. Sin embargo, quien trabaje para una empresa del colectivo social, destinada a contribuir al bien común, no puede permitir que prime “el cuidado en el propio beneficio”, sin cometer fraude ético. Por el contrario, es su obligación bendita superar la productividad del egoísmo competitivo y la destrucción creativa, con aquella impulsada por la cooperación solidaria y la creación constructiva.

Ese es, entonces, el tercer y último gran desafío estratégico de CODELCO, al que aquí se hace referencia: desarrollar una estructura organizacional y administrativa –incluyendo métodos de emprendimiento, coordinación y gestión– innovadora, audaz y propia de las relaciones de cooperación y mancomunidad de propósitos, inherentes a los imperativos éticos del deber-ser en los asuntos públicos. Todo eso, superando en excelencia productiva a los métodos mercantiles.

Que nadie afirme que servir genuinamente al bien común es asunto de fácil factura.

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