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Los desafíos de las políticas urbanas y habitacionales para las próximas generaciones

por 15 diciembre, 2013

La invitación a todos los estamentos tanto públicos como privados que, de una u otra forma, participan en la elaboración de las políticas públicas, es aterrizar las propuestas recurriendo a los instrumentos legales existentes, que bien utilizados y complementados con la necesaria experiencia, podría ahorrarnos años y pesos en hacer una gestión mucho más eficiente.
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A raíz de la reciente entrada en vigencia de dos importantes iniciativas de políticas urbano-públicas; una a nivel nacional, la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), y la otra a nivel metropolitano, la Modificación N° 100 del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, o PRMS 100, ambas profusamente difundidas y comentadas por expertos de distintos sectores –con defensores y detractores de una y otra–, queda la sensación de que una vez más Chile no está haciendo bien las cosas. O más bien,  se sigue haciendo lo mismo que se ha hecho durante décadas en materias de políticas públicas, cuando lo que importa es centrar la discusión en el ámbito de lo viable o inviable o de su real aplicación operativa.

Y lo primero que salta a la vista, es la tradición nacional de nuestros técnicos/legisladores de recurrir a estructuras sobrecargadas de protocolos administrativos, de gran complejidad legal, de creación de variadas suprainstancias jerárquicas, comisiones, figuras técnicas y otros mecanismos de corte burocrático que simplemente ya no dan para más, y además, ya han probado su ineficacia.

Está más que demostrado que ese tipo de políticas (leyes, decretos), sobre todo en un ámbito tan dinámico como lo es el tema ciudad/territorio, llevan a un interminable proceso de trámites, de consultas e interpretaciones varias entre los actores del bando público como privado, que ralentizan las operaciones y enlentecen las tomas de decisiones. Ejemplos como las Zonas Desarrollo Urbano Condicionado “ZODUC”, que demoraron siete años en implementarse, y los “Proyectos de Desarrollo Condicionado” (PRODUC), que en los últimos ocho años no se ha logrado aprobar ninguno, ilustran lo poco operativo de estas políticas.

Imaginemos, considerando nuestra actual estructura público/administrativa: ¿cómo y en cuánto tiempo se pondrían de acuerdo los Ministerios de Vivienda, Obras Públicas y Transporte, para determinar y coordinar planes de acción frente a un proyecto determinado, para lo cual el privado requiere tomar una decisión de inversión? Fácilmente pueden pasar seis y diez años entre presentaciones e interconsultas de una y otra cartera, incluyendo a las Direcciones de Obras vs. las Seremis, de dictámenes de la Contraloría General de la República y hasta de los Tribunales. Aparte de los recursos de protección pro o contra algo. A esas alturas, o bien el privado renunció o quedó en la ruina por las inversiones previas de un negocio que nunca llegaría a ser viable.

La invitación a todos los estamentos tanto públicos como privados que de una u otra forma participan en la elaboración de las políticas públicas, es aterrizar las propuestas recurriendo a los instrumentos legales existentes, que bien utilizados y complementados con la necesaria experiencia, podría ahorrarnos años y pesos en hacer una gestión mucho más eficiente.

Incluso, los conocidos discursos (o supuestas denuncias) sobre los “negociados” que habría detrás de estas políticas de expansión urbana que favorecería a unos (inmobiliarias, propietarios de terrenos rurales) en desmedro de otros (empeoraría calidad de vida de los habitantes), no constituyen un tema en esta discusión, ya que históricamente toda intervención del territorio en uno u otro sentido del uso de suelo o condiciones de edificación, siempre ha estado vinculada a intereses de la más variada índole.

Es claro que los temas de esta envergadura y naturaleza, no pueden seguirse mirando y analizando desde un prisma dogmático: si es de corte neoliberal o estatista, de derechas o izquierdas, ya está demodé.  Lo que realmente importa es que nos decidamos a impulsar políticas y acciones viables de aplicar. Y, para eso, debemos hacerlo simple.

Partamos de la base de que tenemos un marco institucional imperante que no tiene sentido poner en contradicción a cada rato o en cada elección, o frente a cada política pública. Aceptemos que a algunos chilenos nos gusta el país que tenemos y hemos construido. Claro, hay muchas inequidades y mucho por hacer todavía, y siempre lo habrá, ya que es parte de los desafíos de la vida. Pero incluso cuando aquellos que hablan de una ciudad segregada, y como  solución plantean una integración social con fórceps, para lo cual de nuevo sendos mamotretos de articulados y condicionantes varios, volvemos a caer en la no solución del problema real. Como si estos se arreglasen por el solo imperio de la ley. O dictando más leyes.

De una vez por todas, entendamos que  los problemas de déficit habitacional, de escasez de suelo, de crecimiento armónico de la ciudad, de mejoramiento de transporte, de disponer de adecuada dotación de servicios y urbanización, de parques y áreas verdes, todo lo cual podría generar una mejor y amigable calidad de vida, no pasan por la implementación de políticas saturadas de complejidades y de carácter restrictivo e impositivo del tipo oferta Supermercado o Gran Tienda: Lleve tres y pague dos.

Respecto de la PNDU, lo más probable es que su real aplicación y en los términos como está planteado, no llegue a concretarse nunca, puesto que, pretender cambiar todo, para recién después de eso, hacer algo, es un error estratégico que lleva a la no acción y, peor aún, sólo desvía las energías respecto de lo que sí es viable y está al alcance de ir mejorando día a día. A lo más, intentos por aquí, otros por allá, pero ni siquiera sus autores van a estar pendientes de que resulte por un tema de la necesaria continuidad técnica y política –no deja de ser preocupante el hecho indesmentible de que con cada cambio de administración se va la mitad de la gente que puso la saliente y se empieza de cero de nuevo–, que requeriría tamaña intervención que recorre todo el andamiaje legal administrativo-institucional de la nación, el que, además, demandaría modificaciones de ley que pasan por altos quórums, especialmente de orgánicas constitucionales, o incluso cambios a la Constitución Política.

Aparte, porque se trata, como todos estos cuerpos legales, de generalidades y lineamientos gruesos que deberán ser desarrollados en detalle por otras instancias, lo que hace presumir trabas burocráticas interminables. Por ejemplo, crear un supraministerio o la figura de “Ministerio de Ciudades” –palabras mayores en el entramado constitucional vigente, que, entre otras cosas, implica un cambio a la Constitución Política y a la Ley Orgánica de Municipalidades– para resolver las típicas crisis de coordinación interministeriales, a nuestro juicio, implica introducir otra estructura burocrática para administrar la burocracia ya existente, en vez de utilizar el mecanismo del Consejo Coordinador Regional de Acción Municipal, que contempla el artículo 110 de la Ley 19.175, Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, que reúne a todos los Alcaldes de un área Metropolitana, instancia presidida por el Alcalde que hace de cabecera regional o provincial, creado justamente para planificar y coordinar acciones municipales conjuntas en el área metropolitana. ¿Por qué habría que crear más figuras, si ya contamos con una instancia coordinadora de las áreas metropolitanas?

Respecto del PRSM 100, el escenario es similar y más sombrío: carece de contrapartida legal, toda vez que la planificación por condiciones nunca ha cruzado la idea de legislar en tres proyectos de ley que se han enviado al Congreso.

Además, carece de un marco normativo que regule la coordinación interministerial en términos de las inversiones de infraestructura pública. Pero lo peor, y en el hipotético caso que funcionaran esas coordinaciones, será asumir el alto costo de las inversiones en las que irremediablemente deberá incurrir tanto el Estado como el privado para dotar a estas zonas hoy rurales y desprovistas de infraestructura vial, transporte y urbanización, lo que se traducirá en que el inmobiliario para  recuperar la inversión, generará proyectos en rangos de precios de viviendas por sobre las dos mil UF.

Mención aparte, el eufemismo del 8% destinado a Viviendas Sociales: podría darse el caso de que los inmobiliarios asignen porciones de terrenos a los SERVIUs, cuyas tasaciones hagan imposible cubrir esos montos por la vía del subsidio habitacional con el cual debiera pagarse, distorsionando de esta forma el discurso de la autoridad de haber generado suelo al quintil de ingresos más bajos.  Mucho laboratorio.

El PRMS 100 es tan antinatural, que probablemente será letra muerta, al igual que ha ocurrido con los PRODUC, también inventados en el año 2003, sin contrapartida legal, por el Plan Regulador Metropolitano de Santiago.

Hay propuestas –para nada nuevas, pero muy válidas– en el contexto de la controversia de expandirse (PRMS 100) o crecer hacia y desde de dentro: “implosión urbana” (a través de una PNDU replanteada). Nos centraremos en esta última, pues, a nuestro juicio, tiene mucho mayor potencial  para el desarrollo de la ciudad a partir de dos ideas fuerza.

La primera, “Revitalización de Los Centros Urbanos” a través de reconversiones de áreas comerciales, reciclaje de zonas industriales, ex vertederos o barrios deteriorados de baja plusvalía y, una segunda, a partir de lo que llamaríamos un aumento de la “Intensidad de Uso de Suelos” que se entiende como aumentar por un lado los usos de suelos y la densidad en tramos o sectores colindantes a vías principales, Estaciones y Líneas de Metro o donde se concentra la infraestructura pública, a objeto de aumentar la mixtura de actividades económicas, residencial, servicios y equipamientos, rentabilizando de esta forma toda esa inversión pública. Para implementar estas medidas sólo bastaría con modificar la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), ya que dicho instrumento es el que define la planificación urbana nacional, mediante la fijación de normas, las que son obligatorias para los niveles intercomunales y comunales.

Agregar que la segregación social de la ciudad –caso de la Región Metropolitana de Santiago– no es producto de una acción premeditada o malévola de la autoridad, sino que es producto de que tanto la densidad como el uso de suelo han sido aplicados erradamente, sobre todo restringiéndolas al interior de las ciudades, lo que ha generado una segregación urbana, donde los más pobres tienden a radicarse en la periferia, por los costos de los terrenos, que se traduce en una segregación social. Esto, debido a que la Política Urbana imperante privilegia la expansión de la ciudad, en vez de revitalizar sus áreas consolidadas, que ya cuentan con infraestructura.

Entonces, se plantea que el enfoque no sea restrictivo en cuanto a imponer condiciones y/o mitigaciones –que siempre promueven cumplir con lo mínimo por parte de los privados–, sino que sería mediante la adopción de incentivos –que promueve hacer lo más–, ya que las inversiones privadas se alinearían con las inversiones públicas en infraestructura, tanto vial como de transportes.

De haber restricciones o marcos regulatorios, estos  apuntarían a preservar temas de interés patrimonial, del medio ambiente y de interés local muy específicos. Para esto, simplemente por la vía de aplicar modificaciones a la Ley y Ordenanza de Urbanismo y Construcciones, en el Título 2, sobre planificación urbana, y en el Título 6, sobre viviendas económicas. Y si se produjeran algunas imperfecciones o efectos no deseados, puede irse corrigiendo en la OGUC, vía resoluciones administrativas mediante decretos supremos del Minvu.

La invitación a todos los estamentos tanto públicos como privados que, de una u otra forma, participan en la elaboración de las políticas públicas, es aterrizar las propuestas recurriendo a los instrumentos legales existentes, que bien utilizados y complementados con la necesaria experiencia, podrían ahorrarnos años y pesos en hacer una gestión mucho más eficiente.

El nuevo Gobierno que asumirá en Marzo próximo tiene el desafío de seguir administrando lo mismo de siempre –es decir, con cero cambios en lo substancial– o derechamente implementar políticas simplificadas que permitan enfrentar con más dinámica los problemas descritos en materias urbano-habitacionales y de políticas públicas en general.

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