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Reforma tributaria: un esfuerzo insuficiente que no alcanza a cambiar el modelo

por 29 abril 2014

Reforma tributaria: un esfuerzo insuficiente que no alcanza a cambiar el modelo
Si sinceramos la discusión, nos daremos cuenta de que el problema no es realmente el FUT. El FUT es la evidencia que indica el delito. El problema es que hemos terminado con un sistema altamente complejo, casi único en el mundo, en el que se integran totalmente impuestos entre empresas y socios. Por ello, tal vez este es el momento para detenernos y discutir, con profundidad en el análisis y despojados de frases clichés propagandistas, cómo hacer una reforma tributaria que modifique realmente y en lo esencial a nuestro actual sistema integrado.

El proyecto de reforma tributaria incorpora una serie de modificaciones a nuestro sistema impositivo actual, las que apuntan fundamentalmente a aumentar la equidad tributaria y dotar de nuevas y robustas facultades de fiscalización al Servicio de Impuestos Internos. Estas modificaciones no sólo son positivas, sino que necesarias si lo que se quiere es avanzar en la construcción de un mejor sistema tributario. Sin embargo, como veremos, la reforma no incorpora cambios estructurales en el sistema que permitan, a su vez, construir un régimen tributario más justo, sencillo y progresivo.

Como ha sido ampliamente comentado, el proyecto establece como medida fundamental la derogación del Fondo de Utilidades Tributarias (FUT). En efecto, a partir del año 2018 los dueños de empresas deberán reconocer como propia la utilidad que les corresponde proporcionalmente en las empresas en que participen (reconocimiento sobre base devengada), independientemente de que dicha utilidad sea retirada o no. Este aspecto en particular parece ir en el camino correcto, puesto que corrige uno de los mayores problemas del sistema actual, esto es, el diferimiento en el pago de impuestos por parte de los socios.

Un segundo aspecto a destacar, es el otorgamiento de una serie de nuevas atribuciones al Servicio de Impuestos Internos que buscan dotarlo de más y mejores herramientas en el ejercicio de su facultad fiscalizadora. Sumada a lo anterior, se incorpora una norma antielusiva de carácter general, así como se establecen sanciones que pudiesen aplicarse a asesores que participen en el diseño de estructuras abusivas o evasivas que signifiquen un menor pago de impuesto. Estas constituyen señales positivas y muestra de madurez de nuestro sistema tributario.

Ciertamente, y en esto no caben dos opiniones, estas modificaciones, y en particular la derogación del FUT, supondrán un incremento en la recaudación, pero, más importante aún, significará que aquellas personas con mayor capacidad contributiva soporten, proporcionalmente, una mayor carga de impuesto. En otras palabras, el proyecto busca establecer un sistema mucho más progresivo que el actual. Esto se logra limitando el uso de estructuras que otorgaban a los socios la posibilidad de planificar sus retiros de utilidad desde las empresas, difiriendo y rebajando, de esta manera, su  carga impositiva.

Si sinceramos la discusión, nos daremos cuenta de que el problema no es realmente el FUT. El FUT es la evidencia que indica el delito. El problema es que hemos terminado con un sistema altamente complejo, casi único en el mundo, en el que se integran totalmente impuestos entre empresas y socios. Por ello, tal vez este es el momento para detenernos y discutir, con profundidad en el análisis y despojados de frases clichés propagandistas, cómo hacer una reforma tributaria que modifique realmente y en lo esencial a nuestro actual sistema integrado.

No obstante, el proyecto deja en un segundo plano al verdadero corazón del sistema tributario actual, esto es, la integración que existe entre el impuesto pagado por las empresas y el impuesto que pagan los socios. En efecto, los socios, por cada peso de utilidad que retiran, tienen derecho a descontar de su impuesto personal (Impuesto Global Complementario, con tasa progresiva actualmente que va entre el 0% al 40%) el impuesto que previamente pagó la empresa por ese peso (Impuesto de Primera Categoría, con tasa actual de 20%). Así, se dispone en definitiva que el impuesto que pagan las empresas opere meramente como un anticipo respecto del impuesto de los socios.

En términos sencillos, las empresas en Chile no pagan un impuesto propio y definitivo, sino que ingresan en arcas fiscales un anticipo, esencialmente temporal, a nombre de los socios. Es este aspecto el que consideramos como fundamental y al que la reforma no se refiere en lo absoluto. Por tanto, mal podemos hablar de una reforma tributaria estructural si no se modifica este principio.

Otro aspecto clave que está siendo dejado a un lado en la discusión dice relación con el hecho de que el nuevo sistema propuesto se aleja decididamente de uno de los principios básicos de todo buen sistema tributario: la simpleza. En efecto, el proyecto no sólo no simplifica, sino que complejiza aún más el sistema tributario. Como consecuencia de esto, el Servicio de Impuestos Internos deberá destinar millonarios recursos y valioso tiempo en su labor de fiscalización, incrementándose notablemente los costos de administración. En otras palabras, para que el nuevo régimen pueda ser implementado no sólo en teoría, sino que también en la práctica, debe incrementarse sustancialmente la dotación de recursos de Impuestos Internos, aumentando y capacitando al personal e incorporando mejoras a los sistemas de control, lo que de todas formas no asegura el éxito en cuanto a la fiscalización de un sistema que a todas luces parece complejo y engorroso.

Por otro lado, si bien la reforma busca aumentar la equidad tributaria y establecer un sistema progresivo, se rebaja al mismo tiempo la tasa máxima del Impuesto Global Complementario y del Impuesto de Segunda Categoría de un 40% a un 35%. Dicha medida configura un contrasentido con los principios fundantes de la reforma y no hace más que beneficiar a aquellas personas que tienen una mayor capacidad contributiva. A mayor abundamiento, consideramos que esta reducción merma la progresividad del sistema, generándose, en definitiva, una inconsistencia entre principios y medidas propuestas.

Por último, otra de las principales omisiones de la reforma está relacionada con los impuestos que se aplican en la explotación de recursos naturales. Si bien se deroga el DL 600 y con ello las excesivas garantías otorgadas a las empresas explotadoras de estos recursos, no se dice nada respecto de la tributación y la contribución que debiesen efectuar por las millonarias utilidades que obtienen año a año. En particular, se extraña la aplicación de impuestos que permitan, al Estado y a los chilenos en general, recuperar parte de las rentas que nuestros propios recursos naturales generan. Se pierde, por tanto, una gran oportunidad para aumentar la recaudación y la progresividad de manera altamente eficiente.

En definitiva, es importante reconocer en primer lugar que el proyecto constituye un avance. Sin embargo, siendo francos, el establecer como piedra angular de la reforma que los socios reconozcan una utilidad sobre base devengada, como se pretende, no modifica en lo esencial a nuestro actual sistema tributario; las empresas seguirán sin pagar un impuesto propio y definitivo, los dueños de empresa seguirán utilizando como crédito el impuesto (o anticipo) pagado por éstas y se seguirán utilizando, aunque con mayores limitaciones, estructuras que permitan a los dueños rebajar sus propias cargas tributarias.

¿No sería mejor acaso un sistema donde la empresa –como personalidad jurídica independiente– pague su propio impuesto en carácter de definitivo como ocurre en otros países? ¿No sería mejor que los socios paguen su propio impuesto –como una persona natural distinta de la empresa– sin poder deducir lo pagado por ésta?

Si sinceramos la discusión, nos daremos cuenta que el problema no es realmente el FUT. El FUT es la evidencia que indica el delito. El problema es que hemos terminado con un sistema altamente complejo, casi único en el mundo, en el que se integran totalmente impuestos entre empresas y socios. Por ello, tal vez este es el momento para detenernos y discutir, con profundidad en el análisis y despojados de frases clichés propagandistas, cómo hacer una reforma tributaria que modifique realmente y en lo esencial a nuestro actual sistema integrado. No basta para eso eliminar el FUT en los términos planteados, sino que se requiere de la implementación de una reforma que reconstruya el sistema sobre la base de los principios básicos de un buen sistema tributario; que sea simple, neutro, equitativo y que minimice los costos de administración.

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