Si las regiones existieran más allá de los mapas del Instituto Geográfico Militar, tendrían cohesión e identidad cultural propia, reconocida por ellos y por otros. Pero muchas regiones no tienen verdaderamente identidad, tienen vocaciones productivas. No tienen representatividad de sus comunas en un órgano colegiado de toma de decisiones comunales ni simetría entre los poderes local y regional.
Cuando me encuentro con otro santiaguino bienintencionado que quiere mejorar la descentralización del país aumentando el número de regiones, otorgando más competencias y potestades a los Gobiernos Regionales o a través de la elección directa de los Intendentes, siempre parto por hacerle una pregunta un tanto desconcertante: ¿tú sabes cómo se llama el Gobernador de Santiago o de cualquier otra de las 54 provincias del país?
Esta forma poco pedagógica de iniciar la conversación con ellos permite mostrarles que esas medidas son de una escala e impacto bastante acotado, casi similar al rol que hoy cumplen los gobernadores. Más importante aún, permite no comenzar la conversación asumiendo la escala regional como el único vehículo posible de la descentralización y, en cambio, ampliar la perspectiva y mirar con nuevos ojos otras fórmulas y espacios.
Especialmente considerando que desde el 2011 se abrió un nuevo ciclo político en el país, en donde se empujaron nuevas agendas en un gran abanico de temas: privilegiar la educación pública gratuita, combate frontal a la desigualdad, modificación de principios tributarios, cambios profundos al sistema político y electoral, etc.
Pero hay un tema latente planteado en varias de las principales movilizaciones sociales que presenciamos, que aún no ha sido suficientemente masticado: las inmensas desigualdades territoriales y el exacerbado centralismo del país. Como bien resume el académico Ismael Toloza: “La región Metropolitana de Santiago, la capital de Chile, representa solamente el 2% del territorio nacional, donde se invierte cerca del 50% de los recursos del país. En este pequeño lugar se invierte un 73% en ciencia y tecnología y representa el 40,1% de la población chilena”.
[cita]Si las regiones existieran más allá de los mapas del Instituto Geográfico Militar, tendrían cohesión e identidad cultural propia, reconocida por ellos y por otros. Pero muchas regiones no tienen verdaderamente identidad, tienen vocaciones productivas. No tienen representatividad de sus comunas en un órgano colegiado de toma de decisiones comunales ni simetría entre los poderes local y regional.[/cita]
Las movilizaciones recientes de Aysén, Magallanes, Freirina, Quellón y también parcialmente la de Calama, instalaron exitosamente demandas locales que han debido ser acogidas por el gobierno nacional. Si bien las movilizaciones intensificaron la percepción de que el Estado Chileno funciona con un altísimo nivel de centralismo decimonónico, no lograron instalar en la conciencia nacional la urgencia de estas reformas, ni tampoco quedaron tan claramente planteadas las principales medidas que podrían colaborar en esa dirección.
Por eso, conscientes de que esta discusión ha sido conflictiva e incluso cruenta en el pasado (si no, pregúntenle a Ramón Freire), quiero plantear una pregunta que nos permita avanzar en replantearnos esta importante deuda pendiente de nuestra sociedad para profundizar efectivamente su democracia.
Las regiones son una unidad de creación relativamente reciente: fueron creadas de manera arbitraria por la dictadura en 1974, a partir de una propuesta de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (CONARA), más por consideraciones económicas y geopolíticas que culturales o sociales.
¿Ha sido fructífero y efectivo el proceso de regionalización llevado a cabo desde entonces?
En muchos sentidos se han realizado avances como en el traspaso de competencias técnicas a los espacios subnacionales y al desarrollo de estrategias propias de desarrollo, aunque pocas veces suficientemente financiadas.
Por razones obvias durante la dictadura militar, pero no entendibles desde 1990 en adelante, nuestro proceso de descentralización ha omitido varios de los principios que han guiado el proceso en otros países que han vivido exitosamente tales procesos regionalizadores.
Para comenzar, la descentralización chilena omite olímpicamente el principio internacional de que «no hay descentralización efectiva sin elección«. Hace ya más de 20 años que existen los Gobiernos Regionales, pero aún hoy día, 24 años después de la normalización democrática del país, ¿dónde se realizan las elecciones democráticas de gobernadores e intendentes? Los continúa designando el Gobierno Nacional en Santiago, por supuesto.
En segundo lugar, un proceso de descentralización promueve la creación de un contrapeso al poder central del Estado, sea desde la sociedad civil (Francia) o al interior del mismo Estado (Colombia). Lo cierto es que ni los Gobiernos Regionales, ni las Provincias, ni ninguna otra orgánica comunitaria o pública han sido empoderadas para juntar un rol de contrapeso real al Poder Ejecutivo.
Por último, un proceso de descentralización supone, la mayoría de las veces, junto al traspaso de competencias a los espacios regionales, la supresión progresiva de la tutela administrativa y financiera sobre dichos espacios. Chile se encuentra muy lejos de este estándar, especialmente debido al férreo centralismo financiero de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
Aun más: la principal reforma descentralizadora llevada a cabo en el período postdictatorial ha sido la elección por sufragio directo de alcaldes, que provenía desde la agenda democratizadora y no propiamente de la agenda de regionalización.
¿Podemos concluir, entonces, que la promesa inicial de la regionalización, de repartir poder y desarrollo, se ha materializado en estos 30 años de forma expedita, con foco en las demandas locales y de forma eficiente? ¿O estamos en una posición similar al punto de inicio del proceso? ¿Cuánta voluntad política y relevancia ha tenido la regionalización en estos últimos 6 gobiernos democráticos?
Las cifras respecto del intento regionalizador son elocuentes: el 80% de la inversión pública continúa realizándose de manera sectorial a través de los Ministerios, con ausencia de una mirada territorial de los requerimientos de los espacios subnacionales (como las municipalidades). Los municipios reciben apenas el 13% del presupuesto nacional, mientras que los Gobiernos Regionales manejan sólo el 5% del presupuesto y en regiones hay 100 funcionarios del gobierno central por cada funcionario del Gobierno Regional (Waisbluth & Arredondo).
Por eso, si las regiones existieran más allá de los mapas del Instituto Geográfico Militar, tendrían cohesión e identidad cultural propia, reconocida por ellos y por otros. Pero muchas regiones no tienen verdaderamente identidad, tienen vocaciones productivas. No tienen representatividad de sus comunas en un órgano colegiado de toma de decisiones comunales ni simetría entre los poderes local y regional. Muchas regiones no tienen auténticas estrategias de desarrollo propias, apenas tienen clusters productivos asociados a ventajas competitivas que el país percibe en ellas.
Si efectivamente estuviéramos ante un encadenamiento virtuoso de medidas técnicas, administrativas y políticas, tendríamos la percepción de un proceso progresivo de descentralización del país. Esto, se supondría, iría acompañado del progresivo apoyo a este proceso en la ciudadanía y la clase política, al menos, en los espacios subnacionales.
Según nuestro parecer, la discusión de la descentralización ha sido discursivamente despolitizada y transformada en medidas administrativas o técnicas para resolver un problema que es, en su principio y esencia, un problema político de distribución y equilibrio de poder.
Aquí hay preguntas que aún no han sido remiradas con profundidad: ¿por qué las 56 provincias debieran preferir, a largo plazo, un Estado unitario centralizado a un sistema federal?, ¿cuales modificaciones actualmente en discusión sobre el sistema electoral, tributario o social promueven la descentralización? Nuestra historiografía, en ese sentido, ha sido muy ramplona al desestimar sin demasiada profundidad otros esquemas, como el sistema federal, los estados autonómicos o una descentralización con foco en las provincias.
Para plantear un paralelismo provocador: ¿por qué, si hemos concluido como sociedad que fueron los mecanismos y la estructura del sistema educacional los que promovieron la segregación social y el bajo nivel cualitativo –como el financiamiento compartido y el subsidio a la demanda a través de vouchers–, no hemos podido preguntarnos si la estructura territorial –las regiones y su entramado institucional– tiene también un rol en el mantenimiento o profundización de la desigualdad territorial, y en la imposición de la voluntad de Santiago en las decisiones de estrategias de desarrollo nacional?
Lo anterior podría llevarnos a sugerir que la creación futura de nuevas regiones, como son Ñuble y Chiloé, también puede interpretarse como la concesión descentralizadora del diseño regional-administrativo a la presión de los territorios, sin sacrificar o cuestionar el actual esquema de distribución de poder territorial.
Por eso, el primer desafío de las provincias y de todos quienes desean cuestionar el actual proceso de regionalismo es cuestionar el rígido marco conceptual administrativo-regionalista erigido como única vía para avanzar hacia la descentralización y abrirse al debate para explorar diferentes fórmulas y mecanismos que permitan un adecuada rearticulación.
Y, en paralelo, deben entender que no habrá cambios en el actual diseño regional –que va a cumplir cuatro décadas de hegemonía– sin la existencia de un movimiento federal o regionalista vigoroso, que trascienda las comprensibles demandas locales concretas, que sea capaz de articular al resto de los espacios subnacionales tras una agenda nacional de descentralización y con una real capacidad de incidencia política. ¿O es que acaso la regionalización chilena fue pensada alguna vez como un proceso político para aumentar o densificar los espacios subnacionales de democratización o de toma de decisiones?
Las regiones, provincias y comunas tienen ahora la palabra.
