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La política de la glosa presupuestaria en Educación Superior

por 14 septiembre, 2015

"Es necesario generar las indicaciones políticas para que las instituciones beneficiarias entiendan la política de la gratuidad 2016 dentro del proceso de transformación general del sistema. En esta línea, tiene sentido que el Estado realice estos gastos y aportes solo si las instituciones están de acuerdo con transparentar sus cuentas, poner fin al lucro efectivo, generar planes para controlar sus políticas arancelarias y generar mecanismos para el desarrollo de procesos de democratización en sus instituciones".
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I. Introducción

* El extendido debate sobre la implementación de la gratuidad en Educación Superior que se ha desarrollado durante las últimas semanas ha reflotado miedos, posiciones y debates respecto de la conveniencia, nivel de alcance y forma de implementación de esta medida. Independiente de nuestra posición (www.redseca.cl), y después de semanas de indecisión, dimes y diretes y la entrega de diversas propuestas, lo cierto es que el Ejecutivo ha optado por una solución poco ortodoxa para el desarrollo de esta política, decidiendo implementar este beneficio a través de la incorporación de una indicación en el presupuesto 2016. De esta manera, el anuncio presidencial entregado el 21 de Mayo no se resolverá por el desarrollo de un programa, por la promulgación de una ley o por la construcción de una comisión de trabajo, sino por medio de una “simple” glosa presupuestaria.

¿Es esta decisión una decisión inocua o puramente pragmática? De no ser así, ¿Qué consecuencias e implicancias pueden observarse de esta decisión? Y en este sentido, ¿De qué manera la incorporación de una glosa presupuestaria permite (o no) el desarrollo de un programa de gobierno? A lo menos de manera preliminar, el presente texto busca ofrecer una respuesta a estas interrogantes. Para ello, el siguiente apartado profundiza en las implicancias de la utilización del presupuesto como herramienta de la política educativa, visualizando las posibilidades y limitaciones de esta estrategia. Posteriormente, se deslizan algunos de los elementos que, en el caso específico de la gratuidad 2016, deberían considerarse en la glosa para poder conectar esta herramienta de política con una política de mediano (y/o largo) plazo que permita entender la educación superior como un derecho social.

II. La utilización del presupuesto como herramienta de la política educativa

Genéricamente, el desarrollo del presupuesto anual puede considerarse en sí mismo como una gran herramienta para el desarrollo de la política de los gobiernos. Sin embargo, durante las últimas décadas el ejercicio presupuestario en Chile se ha visto modificado por dos elementos, que han impactado en esta condición y que han limitado el carácter eminentemente político del ejercicio presupuestario. Por una parte, la introducción de reglas estructurales de ajuste (ya sea de déficit o de superhabit) han limitado el margen de maniobra de los gobiernos en los presupuestos, afectando su capacidad de endeudarse, desarrollar apuestas arriesgadas o altas inversiones. Paralelamente, y especialmente durante la década del 2000, se ha perfeccionado el proceso de análisis y votación del presupuesto, reduciendo aún más el rol de los parlamentarios (el que ya es bajo en un sistema presidencial como el chileno) y limitando las formas y tiempos de discusión (los que son acotados a poco más de un mes, y donde solo es posible aprobar o rechazar las distintas partidas). Quizás por ello, durante la última década el análisis y votación del presupuesto ha carecido de la centralidad política (y podríamos agregar, ciudadana y mediática) que tenía en otras épocas. Más allá de unos pocos técnicos, asesores políticos, abogados y economistas, lo cierto es que la discusión sobre el presupuesto de la nación es poco conocido, y mucho menos analizado y/o criticado.

En el ámbito educativo (que tiende a concentrarse en una única  partida) ha tendido a acontecer algo parecido. Más allá de unos pequeños ajustes, el presupuesto ha seguido, en lo grueso, una especie de inercia fiscal de aprobación. Dominado por las subvenciones en el ámbito escolar (la Subvención regular y crecientemente en los últimos años la Subvención Escolar Preferencial) y por los créditos en el ámbito de la educación superior (el Fondo Solidario y, desde mediados del 2000, el Crédito con Aval del Estado), los cambios en el presupuesto de educación han sido mínimos, lo que no se condice con las grandes transformaciones planificadas (y en algunos casos, llevadas a cabo) por los últimos gobiernos. Ni siquiera glosas presupuestarias transversalmente criticadas o mal diseñadas -como el Aporte Fiscal Indirecto (AFI), que entrega dineros a las Universidades que acogen a estudiantes con los mejores puntajes PSU, aún cuando esta desde hace años no es la variable única de ingreso a la Universidad – ni menos glosas que parecieran no tener mucho sentido en un sistema futuro (como la glosa correspondiente al CRUCH), han sufrido cambios relevantes.

Por lo mismo, la decisión del gobierno de implementar la gratuidad 2016 mediante una indicación presupuestaria es altamente novedosa y heterodoxa. En términos generales, es posible visualizar tres importantes consecuencias de esta decisión. Por una parte,  y en un movimiento que podríamos llamar dual, la inclusión de la glosa “abre y cierra” características del próximo sistema de educación superior. Abre, ya que en la medida que genera una indicación política respecto de las condiciones que deben cumplir las instituciones para acceder al beneficio, cambia el paradigma de subvención a la demanda y del trato igualitario. Pero al mismo tiempo, cierra, ya que construye un piso muy difícil de transformar, y por lo tanto impide un re-pensar respecto de qué instituciones deberían beneficiarse con esta medida. En segundo lugar, y complementario con lo anterior, el desarrollo de esta política mediante una glosa  presupuestaria puede entender como un paso que genera fragilidad (la glosa dura un año y puede cambiarse fácilmente) pero que permite allanar la estructura presupuestaria en educación con miras a una Nueva Ley de Educación Superior. Finalmente, la utilización de la glosa divide artificialmente el debate entre temáticas del sistema, ya que hace discutir hoy respecto de gratuidad y sus condiciones, y mañana respecto de acceso al sistema, acreditación institucional, organismos de vigilancia, gobernanza del sistema, entre otros, lo que evidentemente perjudica el desarrollo de una comprensión global de la reforma planteada.

III. Condiciones y elementos  a considerar en la glosa. Una propuesta

El análisis de la forma de implementación de la política anteriormente desarrollado prefigura algunas de las características que debería tener la glosa para poder cumplir con el objetivo declarado del programa de gobierno y compartido por los movimientos sociales: convertir la educación superior en un derecho social. Para lograr ello, la glosa debe desarrollar transformaciones pequeñas, pero claras, en la lógica de argumentación del presupuesto, desde dos perspectivas: una económica, y una política.

Desde la perspectiva económica, los montos entregados deben diferir a los históricos entregados, rompiendo con la inercia presupuestaria de los últimos años. Para ello, se debería generar una indicación que permita a las instituciones que son propiedad del Estado acceder a beneficios que les permitan desarrollar planes de mejora y aumento de su matrícula. Asimismo, es relevante entregar una indicación clara respecto de la importancia de las 2 universidades y 15 CFT estatales recién creados, otorgando montos de financiamientos importantes. Una posibilidad para lograr estos cambios es poner fin al Aporte Fiscal Indirecto (AFI) y destinar estos recursos al potenciamiento de las universidades estatales, rompiendo con la histórica paridad entre instituciones públicas y privadas.

Junto con esto, es necesario generar las indicaciones políticas para que las instituciones beneficiarias entiendan la política de la gratuidad 2016 dentro del proceso de transformación general del sistema. En esta línea, tiene sentido que el Estado realice estos gastos y aportes solo si las instituciones están de acuerdo con transparentar sus cuentas, poner fin al lucro efectivo, generar planes para controlar sus políticas arancelarias y generar mecanismos para el desarrollo de procesos de democratización en sus instituciones.

Vistos en su conjunto, este grupo de condiciones permitirá a la herramienta de la glosa presupuestaria entenderse como un adelanto de transformaciones relevantes hacia el sistema, y no como una mera apuesta coyuntural por cambiar el tipo de actor que paga por la Educación Superior en el país.

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(*) Texto publicado en Red Seca.cl

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