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Hacienda y los economistas que controlan la educación superior

por 30 noviembre, 2016

Hacienda y los economistas que controlan  la educación superior
Es factible pensar que estamos llegando a un punto en que la influencia de Hacienda es más bien un obstáculo para el desarrollo de una política de educación superior, justo lo contrario a lo prometido por el ministro Eyzaguirre en su minuto. Por esta razón, el tipo de análisis que refleja el documento más reciente de la Dipres debiera ser objeto de una discusión más amplia. Porque, si no procedemos de esa forma, su actual diagnóstico no servirá para generar las bases de un sistema nacional coherente, balanceado y atento a las necesidades del país.

Recientemente, el Ministerio de Hacienda ha publicado un interesante documento de política. Preparado por profesionales del Departamento de Estudios de la Dirección de Presupuestos (Dipres) y el gabinete del ministro Valdés, aterriza acerca de la perspectiva que esa secretaría de Estado tiene sobre el financiamiento de la educación superior y sus proyecciones. Quienes conocen el desarrollo del sector advierten que no debe ser tomado a la ligera.

Es evidente que Hacienda ha tenido una gran incidencia histórica en el desarrollo sectorial: es un hecho bien documentado que mucho de la política pública ha sido puesto en práctica a través de las leyes de Presupuesto. De hecho, así ha sido desde la década de los noventa, cuando los gobiernos democráticos advirtieron que no contaban con las mayorías necesarias para reformar una legislación –la LOCE– que era inexpugnable por diseño.

Para el Ejecutivo esa solución también ha sido conveniente. El proceso legislativo es controlado por el Gobierno: ninguna de las cámaras puede activar la discusión presupuestaria autónomamente. Tampoco los parlamentarios pueden introducirle observaciones al presupuesto que no sean compartidas por el ministro de Hacienda. A esto debe agregarse el breve tiempo que dura la discusión, lo cual hace que muchas regulaciones sean aprobadas sin un análisis exhaustivo de los detalles.

Y pese que el ciclo anual del presupuesto fiscal podría sugerir otra cosa, esta práctica ha ido decantando líneas de políticas claras y estables. Ni los cambios de administración, por ejemplo, han alterado la trayectoria incremental que han experimentado las ayudas estudiantiles en términos de la variedad de instrumentos disponibles, los montos asignados y las reglas para su distribución, consolidando así un modelo de financiamiento que nos acompaña, en lo sustantivo, hasta hoy.

Quizás sea necesario volver hoy a preguntarse, en momentos en que la arquitectura de políticas parece ir perdiendo su antigua coherencia y sentido, si acaso el presupuesto fiscal es la mejor herramienta para regular las becas y el emergente régimen de gratuidad. O, si se prefiere, ¿no será más adecuado que las instancias de representación sectorial, las agencias especializadas y el ministerio del ramo tengan una mayor incidencia en la agenda de políticas de educación superior?

Tal pregunta podría ser especialmente pertinente cuando se revisa la manera en que el análisis económico observa las políticas sectoriales y su impacto. El documento de la Dipres refleja, en buena medida, la mirada que los economistas han ido construyendo sobre el sector. Descontados los elementos propios del régimen de gratuidad que avanza, el texto contiene un diagnóstico comprensivo que articula los datos y categorías usualmente empleadas por la profesión económica para evaluar las políticas de educación terciaria y su impacto.

Ese último punto generalmente escapa a los vaivenes de la discusión pública: ¿son esas categorías las más adecuadas para entender la evolución de la política pública y del sector? Por lo pronto, no es difícil observar una predisposición a sistematizar información objetiva que sostenga un diagnóstico basado en evidencias. Eso no sería problema si no orientara el análisis a enfatizar elementos o características excesivamente formales que, como suele ocurrir, ilustran pobremente un sector tan complejo y ambiguo como es la educación superior. De ahí que valga la pena considerar algunos ejemplos.

El documento pormenoriza la trayectoria agregada de la matrícula, por tipo de institución, tipo de escuela secundaria y estrato socioeconómico. Sobre esa base, observa que Chile tiene una tasa de cobertura terciaria bruta de 86%, que lo sitúa en el tramo de mayor cobertura de la OECD. ¿Qué significa esto? No mucho en realidad. Como describe Simon Marginson, esta es una medida exigua de los niveles de participación porque la tasa se construye comparando el número total de estudiantes que asisten a la educación superior con la población que tiene entre 18 y 24 años. Por el contrario, la tasa neta de participación refleja la población que asiste a la educación superior comparada dentro del mismo grupo de referencia, es decir, quienes tienen entre 18 y 24 años.

Como es natural, las diferencias que median entre ambos indicadores son significativas. La Casen 2013 sitúa la tasa neta de participación en 36,7%, lo cual significa que dentro del grupo etario que tradicionalmente cursa estudios superiores apenas un poco más de un tercio asiste a una institución de educación superior. ¿Cómo se explica esta distancia estadística? En parte por la calidad de los datos: la tasa bruta que reporta la Casen 2013 es de 51,2%. No hay que olvidar que la fuente de los datos usada –UNESCO 2014– compila estadísticas oficiales de los países, por lo que emerge aquí una divergencia significativa dentro de la información oficial de Chile, lo que al menos debiera llamar la atención de las autoridades competentes.

Este aspecto nos conduce a un tercer problema que suelen experimentar los economistas que analizan la educación superior. Se trata de la importancia que asignan a los rankings para evaluar el desempeño comparado de los sistemas nacionales de educación superior y las instituciones que los conforman. O de cómo “naturalizan” sus resultados como algo objetivo.

Pero la diferencia entre la tasa bruta y la tasa neta oculta además otro grupo etario que cursa estudios superiores: la población adulta (mayor de 24 años), que representa un poco menos de un tercio de la matrícula total del sistema. Lamentablemente, el país no posee estadísticas sobre la población adulta que ha completado estudios superiores o técnicos, ni menos puede diferenciar las trayectorias formativas que existen dentro de este segmento. A todas luces, esto hace improbable que tengamos mejor información en el futuro inmediato.

Los resultados de la acreditación institucional (en años) son otro indicador utilizado por Hacienda para caracterizar la situación de la educación superior chilena. Al proceder de esa manera, Hacienda asume que tales resultados son comparables en lo esencial y que estos surgen de un proceso de evaluación que se articula principalmente sobre la base de performance indicators.

Pero la realidad es un poco distinta, lo que pone en duda la objetividad que estas cifras parecen tener. La acreditación universitaria busca establecer el nivel de convergencia existente entre lo que una institución de educación superior persigue y las expectativas que la sociedad tiene sobre su desempeño. Basta observar la diversidad de proyectos universitarios que existen en el país para entender que la mitad de la ecuación es variable.

Por otra parte, aunque habitualmente se trata de poner énfasis en los resultados que ellas producen, es evidente que las decisiones de acreditación son difícilmente comparables, dado que, como hemos visto, la información disponible se concentra en un puñado de indicadores relevantes. Sin ir más lejos, la metodología que se aplica en la evaluación apenas permite formarse un diagnóstico preciso sobre la situación en que se encuentra una universidad; y solo en casos extremos permite justificar una decisión que niegue su posible acreditación.

Frecuentemente las divergencias que se aprecian en el desempeño de las universidades suelen explicarse en los distintos contextos en que operan, los recursos que poseen, las características y cantidad de estudiantes que atienden, la composición de su cuerpo académico o el prestigio que han acumulado. Muy pocas veces dan cuenta de su propia capacidad de gestión en el corto plazo. O, dicho de otra manera: la acreditación nunca fue pensada como un ranking del desempeño de la educación superior. En vista de ello, las diferencias que se observan en la vigencia de las acreditaciones tiene más que ver con las reputaciones institucionales y la capacidad de las universidades para influenciar las decisiones que les afectan.

Cuando uno considera todas estas variables, es difícil que un ranking de acreditación entregue resultados muy concluyentes. Los incentivos que otros instrumentos de política asocian a la acreditación propenden a generar importantes distorsiones y tensiones, tanto en el proceso de aseguramiento externo de la calidad como en el funcionamiento de la educación superior. Y como es muy probable que Hacienda no busque contribuir a ese estado de cosas, entonces vale la pena preguntarse por qué sigue operando como si la acreditación fuera un ranking.

Este aspecto nos conduce a un tercer problema que suelen experimentar los economistas que analizan la educación superior. Se trata de la importancia que asignan a los rankings para evaluar el desempeño comparado de los sistemas nacionales de educación superior y las instituciones que los conforman. O de cómo “naturalizan” sus resultados como algo objetivo.

La literatura sugiere algo distinto. Stacks ha explicado que nunca son neutros. Bougnol y Dula advierten que premian la ineficiencia y suelen valorar la misma información más de una vez. Federkeil ha criticado su indiferencia a la diversidad y las necesidades de distintas audiencias, puesto que reducen la complejidad de la educación superior a un limitado número de variables (generalmente bajo la forma de un solo indicador compuesto). Frecuentemente carecen de un marco metodológico robusto, propendiendo a generar tablas de resultados que cambian mínimamente en cada ciclo, muchas veces a propósito de variaciones aleatorias.

Pusser y Marginson observan que presentan un énfasis excesivo hacia los productos de investigación y los prestigios institucionales, además de poseer un sesgo en favor de las universidades comprensivas de gran tamaño. También advierten que usualmente privilegian a las instituciones de la esfera anglo y las publicaciones en inglés, reforzando la estratificación de la educación superior global.

Por su parte, Erkkila nota que los rankings ordenan instituciones y no sistemas de educación superior, dejando un margen limitado para la formulación y evaluación de políticas. Hazelkorn sugiere que ellos han hecho que muchos países apuesten por tener un selecto grupo de universidades de clase mundial, las que concentran el financiamiento público a expensas del desarrollo armónico y transversal de los sistemas nacionales.

En síntesis, las limitaciones inherentes que enfrenta la disciplina económica para analizar la educación superior debieran ser consideradas seriamente. Y quizás su influencia en las políticas públicas debiera ser moderada en pos de una visión más integradora y compleja. Pero, al mismo tiempo, pareciera necesario y pertinente que los economistas chilenos reexaminen sus supuestos: la expansión de la educación superior no parece estar aumentando la productividad laboral ni tampoco pareciera haber contribuido a instalar las bases para una economía basada en el conocimiento.

A modo de cierre, es factible pensar que estamos llegando a un punto en que la influencia de Hacienda es más bien un obstáculo para el desarrollo de una política de educación superior, justo lo contrario a lo prometido por el ministro Eyzaguirre en su minuto. Por esta razón, el tipo de análisis que refleja el documento más reciente de la Dipres debiera ser objeto de una discusión más amplia. Porque, si no procedemos de esa forma, su actual diagnóstico no servirá para generar las bases de un sistema nacional coherente, balanceado y atento a las necesidades del país.

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