martes, 18 de septiembre de 2018 Actualizado a las 18:19

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El CAE de Piñera: ¿inconsistencia en el discurso de responsabilidad fiscal?

El CAE de Piñera: ¿inconsistencia en el discurso de responsabilidad fiscal?
Dada la elección por un modelo societario, el gobierno deberá explicar cuál es la actividad propiamente empresarial que requiere ejercer bajo este modelo, la que deberá someterse a las mismas reglas de los privados. Por lo mismo, la primera cuestión es si puede una política social considerarse una actividad empresarial. Como es claro, no hay nada en el proyecto de ley que permita entender la administración y entrega de créditos como una actividad propiamente comercial.
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El ministro de Hacienda, Felipe Larraín, señalaba hace algunas semanas que las buenas instituciones estatales y la responsabilidad fiscal mejoran el bienestar de los chilenos, a propósito del envío del proyecto de ley del Consejo Fiscal Autónomo. Así, según el secretario de Estado, el gobierno demostraba su compromiso con fortalecer la institucionalidad y la responsabilidad fiscal poniendo a Chile en la frontera internacional de las mejores prácticas en esta materia.

Sin embargo, el mes pasado el gobierno ingresó el proyecto de ley que “crea un nuevo sistema de financiamiento solidario (SFS) para estudiantes de la educación superior”, que reemplaza el actual Crédito con Aval del Estado (CAE), el cual adolece de serios problemas jurídicos y de diseño institucional que son necesarios resolver. Además, evidencia una curiosa inconsistencia entre el discurso de poner a Chile “en la frontera internacional de las mejores prácticas sobre responsabilidad fiscal” y las eventuales consecuencias de los modelos institucionales adoptados en el SFS.

El proyecto señala que una sociedad anónima administrará y otorgará los créditos estudiantiles. Sabemos por el mensaje de la iniciativa -y no por su articulado- que dicha sociedad será del Estado, que se tramita en el Congreso bajo otro proyecto de ley ingresado en 2017, que intermediará financieramente para proveer, financiar y gestionar programas de cobertura y financiamiento crediticio. Esta decisión institucional dista de ser inocua en términos fiscales. Por el contrario, la actividad empresarial del Estado es una decisión institucional que debe ser cuidadosamente diseñada, para evitar riesgos en materia de responsabilidad fiscal.

Riesgos cuasi-fiscales

En términos generales, un mecanismo cuasi-fiscal es cualquier arreglo institucional utilizado por los gobiernos (sea una ley, un instrumento contable, un organismo público como una empresa estatal, etc.), que tenga el efecto de evadir los constreñimientos presupuestarios (budget-constraints) impuestos por las reglas y la praxis asentada de contabilidad fiscal (i.e. Irwin, 2012; BID, 2017).

Que una S.A. -por definición un modelo institucional con el propósito explícito de obtener utilidades- sea la institución encargada de administrar, financiar y otorgar los créditos blandos asociados a una política social, como el financiamiento de estudios de educación por medio de un sistema de créditos blandos subsidiados, es preocupantemente cercano a un arreglo de carácter cuasi-fiscal. Pues si lo que se quiere es la administración de una política pública social, la pregunta obvia que uno debe plantearse es ¿por qué una S.A. es el modelo institucional idóneo para desplegar esta actividad?

Luego, sabemos que las S.A. del Estado no son contabilizadas dentro del sector Gobierno General (FMI, 2014), lo que implica que ciertos pasivos no se contabilizan como parte de las obligaciones del Fisco en un año determinado. Al no ser contabilizadas, se busca separar el patrimonio de estos organismos del presupuesto central, evitando incentivos para retiros o subsidios indirectos por parte del Fisco y transparentar la contabilidad de las empresas. Al mismo tiempo se las somete a un régimen que tiene por finalidad garantizar que se integren al mercado, respetando el mandato de igualdad de competencia con las demás empresas que participan en este, propendiendo a que las empresas públicas se sometan a las mismas presiones que supone la búsqueda de financiamiento en el mercado. Esto tiene por objetivo evitar incurrir en actividades cuasi-fiscales asociadas a las empresas del Estado (aunque no limitadas a ellas), lo que en la literatura se conoce como soft-budget constraints (Maskin, 1996).

Que una S.A. -por definición un modelo institucional con el propósito explícito de obtener utilidades- sea la institución encargada de administrar, financiar y otorgar los créditos blandos asociados a una política social, como el financiamiento de estudios de educación por medio de un sistema de créditos blandos subsidiados, es preocupantemente cercano a un arreglo de carácter cuasi-fiscal. Pues si lo que se quiere es la administración de una política pública social, la pregunta obvia que uno debe plantearse es ¿por qué una S.A. es el modelo institucional idóneo para desplegar esta actividad? ¿Por qué no podría serlo un servicio público? ¿Cómo va a ser contabilizado el patrimonio de esta S.A. que administra una política social? ¿No va en contra de las recomendaciones del FMI de sincerar las políticas sociales desplegadas a través de la actividad empresarial del Estado y contabilizarlas como corresponde?

Régimen jurídico de la S.A.

Todo lo anterior nos plantea problemas adicionales aún más serios. En efecto, precisamente algunas de las inconsistencias antes anotadas configuran, además, eventuales problemas de naturaleza constitucional que el gobierno debe clarificar.

Como es sabido, la Constitución contempla la posibilidad que, mediante autorización del legislador, el Estado despliegue actividades empresariales bajo la forma institucional correlativa; una empresa estatal o, de ser necesario, una sociedad anónima. El desarrollo de esas actividades por parte del Estado quedará sometida a la legislación común aplicables a los particulares. Pero esta regla no es un reconocimiento al carácter subsidiario del Estado en contextos privados. Al contrario, es una regla de fair play que busca garantizar: un control de razonabilidad económica que fomente la autonomía en la gestión y que justifique a largo plazo el proyecto empresarial del Estado; esquemas de gobierno corporativo que enfrenten adecuadamente los problemas de agencia con la gestión de empresas públicas y, que la operación de empresas públicas y privadas se realice en igualdad de condiciones.

En nuestro ordenamiento, el modelo institucional de empresas del Estado admite, en general, dos posibles variantes organizacionales: las empresas públicas que son parte de la administración del Estado y las sociedades del Estado, que no pertenecen a la administración del Estado.

Dada la elección por un modelo societario, el gobierno deberá explicar cuál es la actividad propiamente empresarial que requiere ejercer bajo este modelo, la que deberá someterse a las mismas reglas de los privados. Por lo mismo, la primera cuestión es si puede una política social considerarse una actividad empresarial. Como es claro, no hay nada en el proyecto de ley que permita entender la administración y entrega de créditos como una actividad propiamente comercial. Por el contrario, en su mensaje indica que el gobierno se comprometió a crear un sistema solidario de acceso a la educación superior que evite que las razones económicas impidan estudiar.

En seguida, surge el problema de determinar la manera en que el objetivo de esta política social es concordante con el giro de IFISA. Por lo pronto, deberá conciliar la administración y otorgamiento de créditos subsidiados por el Fisco, con la facultad de desarrollar las actividades empresariales de financiamiento y gestión de programas de cobertura y financiamiento crediticio a entidades financieras. Pues bien, ¿cómo se piensa conciliar la debida interacción de dos giros especialmente diferentes?

Adicionalmente, el proyecto señala que la Tesorería General de la República prestará el apoyo que requiera IFISA, principalmente en la recaudación de los créditos. Pues bien, en los hechos, IFISA debe someterse al régimen común para otras empresas que entregan créditos de consumo, por lo que el gobierno debiera clarificar cómo será el modelo de actuación de la Tesorería. Es decir, el Fisco utilizará un modelo empresarial para rentabilizar la cartera de créditos, sirviéndose de la Tesorería General de la República para la recaudación de los créditos. ¿No es esto acaso un subsidio directo -no disponible a terceros- para una actividad empresarial sobre la que el Fisco va a rentabilizar?

Finalmente, vale la pena preguntarse cómo va a reportar utilidades la Sociedad Anónima. Dado que será IFISA la que administrará los créditos, ¿cómo se contabilizarán las utilidades asociadas al giro principal de la empresa, de aquellos flujos asociados a la política social? ¿Cuáles serán los mecanismos de retiro de utilidades por parte del Fisco?

Lo complejo de todos estos asuntos es que más que ver la implementación de una política pública pensada, vemos la improvisación y la institucionalización de una política social por medio de una sociedad anónima. Esto es especialmente discordante con una retórica de la responsabilidad fiscal que ha desarrollado el gobierno desde un comienzo. ¿No era acaso el Crédito con Aval del Estado un ejemplo de política pública mal diseñada al cual se le debía hacer frente a través de esta reforma?

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