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El trabajo desarrollado por el

Cinco años de advertencias sobre el riesgo de "siniestros" administrativos

por 18 marzo, 2003

El órgano creado por Frei para auditar las estructuras del Gobierno llegó en 1998 a conclusiones sorprendentes: había varios ministerios -entre ellos Obras Públicas y Economía- que tenían importantes problemas de control interno. Después de la seguidilla de escándalos, queda la duda si este Consejo Auditor fue sobrepasado por los hechos, si alguna vez sirvió para algo, o si en realidad, para la administración del Presidente Lagos la labor que hace no tiene la misma importancia que para su antece
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En medio de la convulsión que la semana pasada golpeó a La Moneda por el estallido del caso CORFO-Inverlink, una de las medidas urgentes que tomó el Ejecutivo fue instruir al Consejo de Auditoría Interna del Gobierno (CAIGG) para fiscalizar "en el más corto plazo" a todos los servicios públicos que manejen recursos en forma autónoma. La rápida reacción hubiera sido encomiable de no ser porque precisamente eso, revisar y fiscalizar los manejos de plata y vigilar que se cumplan las normas de control interno, es lo que se supone que desde 1995 viene haciendo el CAIGG.



Una revisión del trabajo desarrollado por este órgano de auditorías revela cosas sorprendentes. Por ejemplo, que sus informes advirtieron hace cinco años de la alta probabilidad de que algunos ministerios -entre ellos Obras Públicas- sufrieran un "siniestro administrativo" debido a la deficientes normas de control interno en sus finanzas y gestión.



También llama la atención que los planes anuales de auditoría del Gobierno, que desde 1995 en adelante se plasmaron en instructivos presidenciales anuales, ordenaron a todos los ministerios auditar sucesivamente la licitaciones de bienes y servicios; las consultorías externas; revisión de los sistemas de control interno; y revisión de los sistemas de control de activos y sistemas tecnológicos.



Es decir, todos y cada uno de los problemas que han venido afectando al Gobierno. La duda que cabe entonces, después de la sucesión de escándalos de corrupción, es si este Consejo Auditor -fue sobrepasado por los hechos, si alguna vez sirvió para algo, o si, en realidad, para la administración del Presidente Lagos el trabajo que hace no ha tenido la importancia que para su antecesor, si es que ese trabajo continúa.



Todos firmaron



A poco de instalarse en La Moneda, el Presidente Frei constituyó en 1994 un equipo de auditores del Gobierno en calidad de comité asesor de la Presidencia bajo el mando del DC Rodrigo Moraga, quien hoy dirige la Fundación Frei.



Todo lo que este equipo hizo, así como los instructivos y decretos presidenciales emitidos, figuran en el libro "Auditoría interna de Gobierno: la experiencia chilena" publicado a modo de memoria en 1999, a fines del mandato de Frei. De este libro El Mostrador.cl ha extractado diagnósticos y recomendaciones que en su momento se hicieron.



La primera tarea del CAIGG en 1994 fue levantar un catastro de la situación de los ministerios y de otras reparticiones desde el punto de vista del control interno. El resultado señaló grandes deficiencias de control interno en al menos seis carteras.



De la suma de procedimientos precarios, no adecuados, irregulares o no regulados que se detectó surgió el diseño un plan marco de auditoría del Gobierno que debía aplicarse en todas las estructuras públicas, abordando de acuerdo a un esquema anual, los problemas más graves.



El 13 de abril de 1995, se aprobó por decreto presidencial un plan para ese año, conformado por un Programa de Auditoría para cada ministerio y servicio público. Todos los ministros firmaron el decreto, comprometiéndose a aplicar el plan y a designar un auditor por repartición. Entre los firmantes, por cierto, figuraban José Miguel Insulza como canciller; Alvaro García como titular de Economía; Soledad Alvear como ministra de Justicia; y Ricardo Lagos, entonces ministro de Obras Públicas.



El CAIGG adquirió una existencia más sólida que la de comité asesor en enero de 1997, a través de otro decreto supremo que lo creaba y facultaba legalmente para sus funciones.



Recomendaciones y órdenes



Los resultados de la auditoría general de Gobierno realizada en 1994 mostraron la necesidad de crear un comité interministerial de Modernización que hiciera "un replanteamiento de toda la política vigente en materia de recursos humanos del Estado".



Recomendó además unas medidas que debían tomarse de inmediato: "profundizar estudios de cargos y contrataciones...Así se podrá evitar el uso de mecanismos alternativos, ajenos al espíritu original de las plantas, para asegurar la presencia de especialistas, producto de problemas de carácter remunerativo o de responsabilidad". O sea regular el uso de honorarios, contrataciones de externos, outsourcings, sobresueldos. ¿Suena conocido?



El primer plan anual de auditoría se implementó en 1995. El instructivo presidencial de ese año planteó a los ministros -y jerárquicamente de ahí para abajo-, que el control interno debía aplicarse en torno al cumplimiento de metas y a la seguridad y desarrollo de ambientes informáticos.



En abril de 1996, el instructivo de Eduardo Frei dispuso que ese año las estructuras de Gobierno debían hacer "un examen integral de los procesos asociados a los contratos director de bienes y servicios y a la adjudicación de licitaciones en el sector público". Se recomendó examinar procedimientos, los contratos mismos vigentes, revisar la precalificación de contratistas y consultores y verificar cómo se controlaba el cumplimiento de los servicios.



A raíz de esta auditoría se concluyó que la legislación vigente para contratos y licitaciones era "frondosa e inorgánica" y urgía a desarrollar normas más eficientes. De aquí surgió, finalmente, el sistema Chilecompra.



En marzo de 1997, Frei instruyó "el examen integral del uso de consultorías externas por parte del Gobierno". Ese año, además, se hizo auditoría selectiva a 33 servicios y empresas adscritos a 18 ministerios.



En enero de 1998 el plan se orientó a examinar "los sistemas de control interno institucionales". Los objetivos eran, entre otros, analizar "la confiabilidad de los sistemas de información" y evaluar "la protección de los recursos institucionales".



El último de estos planes, difundido en enero de 1999, instruyó a los ministerios y reparticiones públicas para examinar "los sistemas de administración y control de los activos fijos y financieros, y de las tecnologías de procesos e información".



Cada una de estas revisiones y auditorías se plasmó en un informe final oficial que era entregado al Presidente Frei y en el que cada ministro, durante todos esos cinco años, dio cuenta -con mayor o menor diligencia- de los problemas de control interno, las irregularidades, falencias y carencias detectadas en su cartera.



Siniestras advertencias



Las recomendaciones surgidas del examen administrativo de 1998 fueron muy decidoras. Sobre el tema de los recursos humanos se instruyó a los servicios para que "las contrataciones de honorarios respondan esencialmente a aquellas actividades transitorias que, por su naturaleza, requieran de experiencia externa...".



Sobre el tema informático se señaló que "algunos sectores requieren fortalecer la seguridad y el desarrollo de los ambientes tecnológicos". También se debía establecer procedimientos de control orientados "a la seguridad física y lógica, así como para el respaldo de programas e información gerencial".



Más revelador resulta el informe público que entregó el CAIGG y que el El Mercurio del 31 de julio de 1998 puso en su portada. Según la auditoría realizada a 120 servicios de Gobierno, se determinó que 5 ministerios estaban en peligro de sufrir lo que, en un lenguaje deliciosamente eufemístico, se llamó un "siniestro administrativo". Estos ministerios eran Obras Públicas, Hacienda, Economía, Relaciones Exteriores y Defensa y fueron calificados como "altamente deficientes" desde el punto de vista del control interno.



Estas carteras debía realizar "esfuerzos sistemáticos para implementar mecanismos de control interno" con el fin de evitar "los siniestros". Las recomendaciones más específicas iban desde la aprobación de proyectos de ley ad hoc hasta "cambios de actitud" en esas secretarías.



El Mercurio consigna también que el director del CAIGG, Rodrigo Moraga, sostenía que "si no hacemos algo cualquier día tendremos a los servicios públicos en los medios de comunicación, con todo lo que ellos significa...".



En mayo del año 1999, se informó que persistía el déficit de control interno en 4 ministerios: Obras Públicas, Hacienda, Economía y Defensa", carteras que seguían expuestas a los "siniestros".



El informe advertía que incluso, una de estas cuatro carteras llevaba más de 3 meses de retraso sin entregar su informe de auditoría. En el diario de ese mismo día se citaba a Jaime Tohá, quien ya había sucedido a Lagos en Obras Públicas, defendiéndose: "el atraso es por falta de recursos", decía.



Que las auditorías de las mencionadas carteras señalaban graves problemas, era pues público y conocido y los datos debieran constar en esos informes recibidos por la Presidencia de la República.



Silencio en los ex consejeros



Los detalles de esos informes no son públicos y varios de los miembros que entonces integraban el consejo auditor no quisieron referirse al tema al ser consultados por El Mostrador.



El ex encargado, Rodrigo Moraga, planteó que respecto a las atribuciones, al trabajo realizado y a las medidas que se tomaron a partir de esas auditorías, él se remite a lo recogido en el libro que se editó sobre la gestión del CAIGG.



Explicó además, que todas las recomendaciones surgidas de esa experiencia fueron recogidas en un proyecto de ley sobre auditoría interna del Gobierno, en el que participó el ex ministro Francisco Cumplido, y que quedó bastante avanzado en su redacción para cuando Frei dejó el Gobierno. Estaba pensado que fuera enviado como mensaje presidencial, pero con la instalación de la administración Lagos en La Moneda, quedó en el olvido.



Tampoco fueron muy locuaces sobre lo realizado y lo detectado por los auditores los ex consejeros Francisco Fernández (actualmente a cargo de la Comisión Defensora Ciudadana) y Carlos Carmona, director jurídico de la secretaría general de la Presidencia. Otro ex integrante del consejo, el hoy ministros de OO.PP., Javier Etcheberry, se disculpó explicando que hoy menos que nunca y él menos que nadie podía referirse ahora a este tema.



¿Que falló?



Son varios las preguntas que quedan flotando respecto del trabajo del CAIGG. Una, es qué tipo de auditorías son las que se hacen hoy, si es que se siguen haciendo; otra es por qué el CAIGG tiene menos visibilidad pública o derechamente, si dejó de hacer un trabajo relevante dentro de la estructura actual de los equipos de La Moneda.



La duda más importante es por qué, si estaban todos los problemas detectados y las soluciones sugeridas, hubo situaciones que no se resolvieron y sugerencias que no se implementaron, de modo que hoy todos aparecen "sorprendidos" por situaciones como las de los manejos que hacían los seremis en el Caso Coimas, el pago de sobresueldos y dobles contratos, los desórdenes administrativos del MOP y los febles controles internos en la CORFO.



Al respecto, arroja luces sobre este tema la carta al director enviada a El Mercurio por la encargada de auditar el ministerio Secretaría General de Gobierno en ese tiempo, Paulina Elissetche.



"En el último tiempo, al leer la prensa escrita o ver la televisión, lo paso muy mal. Me da rabia, pena, desconcierto, al ver las anomalías que ocurren en mi gobierno, al que quiero tanto. Me cuesta explicarme que a gente inteligente y honesta que ha tenido iniciativas y éxitos brillantes (la lista es larga) le ocurra tanta estupidez. El tema del control es algo elemental no sólo en la administración del Estado o las empresas, sino en la vida diaria de la gente", dice.



"Me tocó ejercer (como auditora) esa función en el Ministerio Secretaría General de Gobierno durante casi cuatro años. Creo que se lograron buenos resultados, a pesar de las enormes dificultades de hacer una gestión moderna en un Estado anacrónico. Las autoridades a quienes me correspondió reportar (ministros y subsecretarios) fueron capaces de escuchar. La experiencia de mis colegas de otros ministerios no siempre fue tan buena y los hechos últimos así lo demuestran. Mi ánimo no es culpar a nadie, sino preguntarme por qué las cosas no han funcionado".



Otras opiniones recogidas por El Mostrador señalan que las recomendaciones realizadas por el CAIGG eran implementadas a discreción por cada ministro. Algunos se preocupaban específicamente por el tema, otros consideraban que sus carteras tenían tareas más urgentes e importantes. De la misma manera, había ministros que se tomaban muy a pecho la auditoría y entregaban al Presidente detallados y extensos informes de su cartera, otros entregaban un par de papeles como trámite.



Hubo otros casos en que la decisión fue política. "Cuando se discutió el tema de los sobre sueldos y las dobles contrataciones y los honorarios fue el mismo año del problema con el cierre de Lota. ¿Cómo íbamos a resolverlo si eso significaba subir el sueldo a los funcionarios públicos de mayor rango mientras al mismo tiempo quedaban miles de mineros cesantes?. Simplemente, Hacienda lo pateó para adelante", explicó una fuente.



Habla Sánchez



Las mismas interrogantes antes expresadas se le plantearon al actual secretario ejecutivo del CAIGG, el abogado (DC) Gonzalo Sánchez. El órgano depende ahora de la Segpres.



Sánchez explicó, que en principio, la sucesión de "siniestros administrativos" de los últimos meses "no comportan un desconocimiento a la útil función de los órganos de control. No puede colegirse de cada hecho censurable que se produzca que falló toda la institucionalidad, ni que un problema como el de CORFO implica que falló el sistema de auditoría interna. A qué nivel fallaron los sistemas lo determinarán la justicia y la Contraloría".



Para Sánchez, tampoco es cuestión de que las metas del CAIGG fueran ingenuas o insuficientes, ya que hasta democracias más sofisticadas sufren estos problemas, como lo evidencia Enron. "Esto no tiene más remedio que seguir luchando", dijo.



A juicio de Sánchez, no es cierto que el CAIGG funcione menos o tenga un nivel menor de gestión. Los muchos siniestros, tienen que ver más con que "mientras más sólido y moderno es un país, es más avisorable que se detecten problemas, así como la cuota de información que tiene la ciudadanía sobre estos problemas de probidad pública es también mayor".



Sánchez admite que hoy el CAIGG tiene un menor perfil político y público, pero eso no significa menos actividad. "Tenemos que hacer que los controles internos funcionen adecuadamente intentando prevenir hechos. No siempre es posible, pero es posible en una medida inimaginable", subrayó.

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