Expertos de Defensa discrepan sobre cambios a la Ley Reservada del Cobre

El alto precio de la libra de metal rojo no sólo ha puesto en el tapete los altos ingresos fiscales que recibirá Chile sino que, además, pone en primer plano los más de mil millones de dólares que, según se proyecta, percibirán este año las Fuerzas Armadas por la Ley Reservada del Cobre. Dicha normativa establece que el 10% de las ganancias derivadas de las exportaciones del metal rojo realizadas por Codelco deben ser destinadas al financiamiento de las adquisiciones de nuevo equipamiento para las instituciones castrenses.



La norma, además, establece un piso mínimo de 260 millones de dólares anuales para esos aportes financieros, los que deben ser distribuidos en partes iguales, es decir en tres tercios, entre el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. En caso de que el porcentaje establecido en la ley sea inferior al monto mínimo, la diferencia deberá ser cubierto por el Fisco, pero esa situación jamás se ha dado.



Cabe señalar que, por otra parte, la ley no establece un techo o un límite para el monto de los recursos que deben ser entregados. Es esto lo que ha generado controversia en el último tiempo, debido al incremento experimentado por las exportaciones de cobre de Codelco, debido al sostenido aumento de la demanda y el precio en constante alza del metal rojo en los mercados internacionales.



En el gobierno pasado el entonces ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, se opuso a que los excedentes fueran ocupados en compra de armamento, ya que ello aumentaría substancialmente el gasto fiscal, rompiendo los equilibrios macroeconómicos y en consecuencia bajando la calificación que organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial hacen de la economía chilena, y que son empleados como referencia por los inversionistas extranjeros.



Santos: «Mil 200 millones de dólares para el 2006»



Rápido en los cálculos es el analista de defensa, Eduardo Santos, quien estima que sólo el año pasado se habrían acumulado 200 millones de dólares, como ahorros provenientes de los excedentes o montos por sobre el piso de la Ley Reservada del Cobre. El especialista cree que esa cifra debe bordear hoy unos 500 millones de dólares, y que hacia fines de año el ahorro acumulado podría llegar a empinarse por sobre los mil millones de la moneda norteamericana.



"Este año estimo que la cifra que dará la Ley Reservada del Cobre para las compras militares es de 1.200 millones de dólares, pero el gobierno sólo autorizó 300 millones de dólares como límite de uso y el piso es de 280 millones de dólares", acota el experto.



Recordó que esta última cifra se encuentra comprometida hasta el 2014. «Por el momento, no hay deudas financieras por compras. Las deudas terminaron en marzo pasado, cuando se completó el pago de los dos submarinos Tipo Scorpene adquiridos para la Armada. Entonces lo que queda en los próximos nueve años, son unos 250 millones de dólares por año -es decir, de aquí al 2014, son 2.500 millones de dólares-, pero ello no es deuda contable, ya que sólo se contabiliza la cuota del año para presentar las cuentas nacionales".



Santos precisa que esa plata, por ley, sólo se puede ocupar en la compra de armas o guardarla, para ganar intereses y ser empleada más tarde para el mismo fin. Si se deroga esa ley, "todos los excedentes de la ley del cobre, así como los intereses devengados por ellos, pasarían a las cuentas nacionales, por ejemplo a través de un artículo transitorio".



El experto de la Democracia Cristiana es partidario de derogar la ley, reemplazandola por una metodología de financiamiento Plan-Programa-Presupuesto (PPP). De esa manera, plantea, "los armamentos que requiere Chile podrían ser comprados mediante programas plurianuales con cargo al Presupuesto de la Nación".



A su juicio, Chile debiera comprar con los excedentes existentes, "unos 40 helicópteros (30 para el Ejército, cinco para la Fach e igual número para la Armada); en segundo lugar, sistemas antiaéreos para el Ejército; renovar también los Hércules por los C-130 J, que cuestan unos 75 millones de dólares, bastante menos que los A400M que ha visto la Fach hasta el momento y municiones ‘brillantes'».



Higuera: «Ley del Cobre es perfectible»



Para José Higuera, especialista en Relaciones Internacionales y Seguridad del PPD, la discusión en torno a los excedentes de la Ley Reservada del Cobre "es apenas la punta del iceberg, porque dichos excedentes son sólo la cara visible de problemas más serios pero menos evidentes de la política de defensa".



Higuera explica que "el problema de fondo es que no existe realmente una política de Estado para la defensa, cuyo diseño debería involucrar no sólo a la administración de turno en el gobierno, sino que también a todos los sectores políticos y a la sociedad chilena en general, con la transparencia que corresponde a una democracia. Dicha política de Estado debería establecer con claridad las necesidades o tareas de la defensa, lo que a su vez debería conducir a una definición del diseño o estructura de fuerzas que se requieren para cumplir con esas necesidades o tareas. Estos últimos aspectos también deberían definir las necesidades de equipamiento de las fuerzas y su financiamiento".



En opinión del experto, "estas falencias son la causa principal del cuestionamiento que enfrenta hoy la Ley Reservada del Cobre, que es la base del sistema de financiamiento de la modernización del material de las Fuerzas Armadas. Es lo único que explica que hoy se plantee con tanta ligereza suspender dichos procesos de modernización, como si ellos respondiesen solamente al capricho de algunas autoridades y no a necesidades reales".



"La verdad es que las demandas del proceso de modernización actual tienen su origen en la situación política especial porque atravesó Chile entre los años 1976 y 1989, en donde había un acceso muy restringido a los proveedores de nuevo equipo y las necesidades de reemplazo de material se subsanaron a través de soluciones parche. Hoy estamos enfrentando los verdaderos costos de esas soluciones parche, que constituyen la mejor evidencia de que suspender o posponer este tipo de procesos, lejos de producir ahorro, generan mayores gastos», dice.



Higuera agrega que «la fase actual de modernización de la Defensa está muy lejos de estar hoy completa, y su suspensión sería un gran error. Pese a la concreción de su aspecto más visible, con la adquisición de plataformas, muchos proyectos no están completos aún, porque requieren que se agreguen sistemas. Suspender o postergar eso implicaría lanzar por la borda lo mucho que ya se ha invertido".



"La simple revisión de la historia de nuestro país deja en claro que el Estado chileno necesita de un instrumento militar eficiente, que son las Fuerzas Armadas, cuya función no es simplemente defender la integridad y la soberanía de Chile, sino que también respaldar la política exterior del país en defensa de los intereses nacionales. Y a estos intereses nacionales se ha agregado recientemente la tarea de contribuir más sustancialmente al mantenimiento de la paz en otras regiones", asevera Higuera.



El analista precisa que "tener un instrumento militar eficiente implica invertir regularmente en la actualización tecnológica del equipamiento bélico de las fuerzas armadas. Es un proceso interminable, que en algunas fases implica el total reemplazo de los sistemas o plataformas, mientras que en otras fases sólo requiere del reemplazo de algunos de los componentes de dichos sistemas y plataformas. Es un proceso donde el factor tecnológico juega un rol clave, cuya gravitación es reflejada por el proceso de creciente profesionalización y tecnificación que están experimento nuestras fuerzas armadas".



"El aplazar o postergar alguna fase de este interminable proceso de modernización resultará, en la mayoría de los casos, en una erosión de la capacidad y la eficiencia del instrumento militar. Y ello no generará ningún ahorro porque, además de ser menos eficaz, el equipo anticuado es también más caro de operar. Y la ineludible adquisición de su reemplazo demandará mayores gastos, porque recuperar la brecha tecnológica abierta con la postergación de la compra o actualización demandará una inversión en el entrenamiento de los operadores que será substancialmente mayor", agrega.



Futuro de la ley



"Dado que el proceso de modernización del instrumento militar es constante, requiere también de un sistema de financiamiento, que en Chile está dado por la Ley Reservada del Cobre. Pero con la situación actual, en que tenemos que el precio del cobre en el mercado internacional está superando todos los niveles históricos, se ha hecho evidente que la Ley Reservada del Cobre requiere urgentemente de una reforma. Es necesario corregir una situación que ha superado con creces los marcos de normalidad dentro de los cuales esta Ley funcionó en los últimos 16 años. De continuar la situación actual, dentro de la tendencia marcada por los años 2004 y 2005, el problema político que se generará a futuro, en lo relativo a la utilización de tan grandes excedentes acumulados, será más complejo todavía que la situación presente en este momento", sostiene Higuera.



"Es necesaria una discusión respecto del futuro definitivo de la Ley, cuya versión original, o en su espíritu original o esencia, fue aprobada en el Congreso en 1958, en un período de plena democracia, y que se mantiene hasta hoy, salvo detalles. Esa discusión no debería dejar de evaluar los aspectos positivos de la disposición legal. El más importante, más allá de los efectos en cuanto al material mismo, es haber entregado una estabilidad presupuestaria en el tiempo, única en Sudamérica, para los procesos de modernización de las Fuerzas Armadas. Al permitir la adecuada renovación de material, la Ley Reservada del Cobre también ha contribuido a enfatizar el rol estrictamente profesional de las instituciones de la Defensa Nacional, que se mantienen lejos de labores de seguridad interna que todavía realizan sus contrapartes de otros países de la región, y que han dado píe a situaciones de violaciones a los Derechos Humanos".



"Es por eso que la discusión en torno al futuro de la Ley Reservada del Cobre debería considerar la alternativa de mantenerla, en consideración a sus virtudes, y de reformarla, para corregir las deficiencias que en ella se han hecho evidentes. Lo último supone avanzar en el diseño y establecimiento de un nuevo sistema de asignación de sus recursos, y la definición de un techo o limite para los montos que la Ley debería aportar al financiamiento de las adquisiciones que la modernización de las Fuerzas Armadas requiere. Pero lo fundamental es que esta discusión debe involucrar no sólo a todos los partidos políticos, sino que también debe extenderse a la sociedad chilena. Se trata de diseñar en conjunto una Política de Estado para la Defensa".



Respecto de la propuesta de emplear los excedentes de la Ley Reservada del Cobre para el pago adelantado de deudas, Higuera es escéptico. "La mayoría de las adquisiciones de equipamiento militar han involucrado el contrato de créditos con instituciones bancarias internacionales o con proveedores o combinaciones de ambos. Para esas instituciones y empresas se trata de un negocio, y es por ello que en los respectivos contratos ellas han establecido límites respecto de la reducción de intereses por el pago adelantado de la deuda.



«En términos simples, si el Fisco pudiese saldar hoy todas las deudas derivadas de estas adquisiciones, ello no lo libraría por completo de pagar intereses o algún otro castigo sobre esas deudas. Es por eso que proceder a implementar una política estandarizada de prepago de deudas podría ser un muy mal negocio. Se debe analizar las deudas caso a caso, identificando aquellas en que, ya sea porque el contrato admite alguna flexibilidad o los acreedores estén llanos a renegociar y hacer concesiones, sea realmente conveniente proceder a prepagar. En los casos en que ello no sea posible, es mejor seguir pagando la deuda en la forma originalmente acordada, mientras se pone los excedentes a ganar intereses".



Desafío para civiles



Higuera advierte que "el perfeccionamiento de la Ley Reservada del Cobre implicará grandes desafíos para los civiles responsables de la conducción política de la Defensa, por cuanto implica asumir un mayor grado de control y responsabilidad en los procesos de adquisición de nuevo equipamiento. Desde la restauración de la democracia en 1990, el proceso de normalización de las relaciones cívico-militares puso el acento en la subordinación de los militares a la autoridad civil. En eso se ha avanzado mucho y en buena medida su éxito se debe a la aplicación de los militares. Sin embargo, los civiles no han hecho lo propio en términos de asumir la necesidad de estudiar y comprender en mayor profundidad los temas militares. Dicho en otras palabras, los militares hicieron su tarea y los civiles no".



"El desarrollo del componente civil de la comunidad de la Defensa, que recibió un gran impulso a partir del restablecimiento de la democracia, se estancó hacia fines de la década pasada. Ello ocurrió porque a algunas autoridades no les agradó el debate público, del que surgieron muchas preguntas difíciles, que rodeó los procesos de selección y compra de nuevos submarinos para la Armada y aviones de combate para la FACh. Desde entonces ser parte de la comunidad de la Defensa implica no cuestionar las políticas y decisiones oficiales, lo que en la práctica se traduce en que el debate es limitado y marginal, mientras que la transparencia es también escasa. Es una situación que no habla bien de la calidad de nuestro sistema democrático", dice el especialista.



"Esta situación de estancamiento del desarrollo del elemento civil de la comunidad de la Defensa conspira contra la existencia de un núcleo mayor de especialistas civiles en el área, que es una condición básica para que la autoridad civil asuma un control y responsabilidades mayores en el manejo de los proyectos de adquisición y los recursos financieros involucrados. Peor aún, esta limitación impide que los civiles contribuyan a esos procesos en aspectos en los que ellos ya tienen una gran expertise, como la gestión financiera.



«En todo caso -concluye Higuera-, uno de los aspectos claves de la reforma a la Ley del Cobre es quitarle su condición de reservada, que es incompatible con el sistema democrático", .



Navarro: «Prepagar deuda»



El analista y abogado Miguel Navarro dice, en tanto, que "dependiendo de las condiciones financieras de los contratos no es posible establecer una sola lógica, pero una posibilidad es prepagar deuda, pues desde luego eso va a liberar fondo o crédito público. El prepago de deuda podría ser uno de los elementos muy importantes y lo otro es planificar nuevas adquisiciones, claro que no en el plazo inmediato, de modo de superar algunas falencias que puede tener el país en ese campo, como por ejemplo la adquisición de helicópteros, y otros pertrechos que están en la planificación a mediano plazo de compras".



Agrega que otro tema al que dedicaría atención con los excedentes de la ley "es la continuidad de los procesos de modernización tecnológica en las Fuerzas Armadas, no sólo en sistemas de armas sino que además en sistemas de mando y control. En esto no se debe tener temor del qué dirán. Creo que tenemos que pasar a un estadio superior en términos de la razón de las adquisiciones militares, en el sentido, de que debe llegarse a un equilibrio entre la posición del país en un sistema internacional y las capacidades militares de las que dispone, que es lo que se llama el concepto de la dinámica de la defensa. Eso no implica una carrera armamentista. Chile no está en una carrera armamentista, eso lo descarto de plano".



Holzmann: «Sólo faltan reemplazos menores»

El académico Guillermo Holzmann señala que "las Fuerzas Armadas han declarado que el proceso de modernización de las instituciones está prácticamente completado y la adquisición de nuevos sistemas de armas ya ha llegado a su fin. Sólo faltarían reemplazos menores como helicópteros u otros elementos de tipo logístico".



Sostiene que "en consecuencia, la mayor disponibilidad para los usos de la Ley Reservada del Cobre no debiera, en lo inmediato, estar destinado a la compra de nuevo armamento sino que perfeccionar los esquemas del sistema de modernización para que Chile siga manteniendo su capacidad defensiva y disuasiva".



Con respecto a la posibilidad de prepagar deuda, dijo que "por materia de la ley sería posible pero no en todos los casos. Para adquirir las fragatas y los F-16 se hizo un prepago de la deuda. También al existir un excedente superior al piso fijado por la misma ley de las Fuerzas Armadas pasa a ser disposición del Ministerio de Defensa, obviamente, es posible pensar que la evaluación de proyectos tridimensionales de visión conjunta, orientado a operaciones de paz debiera ser una prioridad del ministerio".



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