Administración de Bachelet se anota éxito político y va concretando su visión de un sistema de protección social con beneficios universales. No obstante, hay voces críticas que si bien reconocen el avance en la cobertura de los sectores más carenciados, saben que la reforma terminó casi sin tocar al concentrado negocio previsional.
La administración de Michelle Bachelet podrá comenzar a pagar las nuevas pensiones básicas solidarias (PBS) a partir del 1 de julio próximo, el objetivo más acariciado por el Ejecutivo en relación a este tema, luego de que la Cámara de Diputados aprobara ayer, prácticamente por unanimidad, la reforma previsional.
«¡Bachelet, Bachelet!», corearon los parlamentarios concertacionistas al conocerse el resultado de la votación… ante una Alianza por Chile que optó por la indiferencia.
Se trata de una de las mayores reformas a la seguridad social del país en los últimos años, lo cual no quiere decir que todos los sectores estén conformes con lo obtenido.
Ya cuando comenzó a discutirse este tema en el país, incluso previo a la Comisión Marcel, se planteó el temor de que en definitiva la reforma propiciara -como efectivamente lo hace- un papel mucho más preponderante del Estado, en el sentido de apoyar en forma más directa a quienes no tienen posibilidades de lograr una pensión siquiera mínima o los que, pudiendo hacerlo, tendrían una demasiado escuálida.
Y efectivamente ello es un tremendo avance respecto de lo existente, particularmente para el sector de menores recursos, que de otro modo sencillamente no tenía ninguna posibilidad de tener algún tipo de pensión. Incluso este es un hito que puede hacer pasar a miles de familias chilenas la línea de pobreza- si se considera, por ejemplo, a dos personas de la tercera edad de escasos recursos- en el país.
Esto no lo discute prácticamente ningún sector político en el país, desde los centros de pensamiento ligados a la izquierda extraparlamentaria hasta la derecha más extrema, pasando obviamente por el mundo concertacionista.
El efecto se produce en lo sustantivo por la instalación del llamado "pilar solidario" de la reforma, que en la práctica implicará la entrega de una pensión básica solidaria a cualquier persona que no haya tenido la posibilidad de cotizar siquiera un peso en el sistema privado de pensiones.
Se calcula que unas 600.000 personas recibirán el beneficio en julio de este año (y que unas 800.000 lo harían al 2010, llegando a 1.300.000 el 2012), aunque no hay que olvidar -y esto no es menor a la hora de las expectativas inmediatas, como dicen el diputado Jorge Insunza (PPD) y el senador Carlos Ominami (PS)- que ya hoy 470.000 personas reciben las llamadas pensiones asistenciales por un monto cercano a los $45.000.
Es decir, al menos en la partida del sistema (debe cubrir progresivamente hasta el 60% de la población más pobre), son 130.000 los beneficiarios reales que pasan de tener cero peso de pensión a una de $ 60.000 en julio de este año y de $ 75.000 a julio del 2009. El resto pasa de los $ 45.000 actuales a los $ 60.000, y si se considera la alta inflación, "prácticamente se trata de una recuperación de ésta", dicen fuentes parlamentarias.
Sin embargo, el hecho de que la cantidad de beneficiados más que duplique al 2012 y especialmente que ya a futuro ninguna persona que se encuentre en el 60% más pobre del país deje de recibir este aporte básico del Estado, marca el hito fundamental de la reforma.
Por otro lado, también toca a un amplio sector de afiliados de sectores bajos y medios que tengan pensiones inferiores a los $ 255.000, donde habrá un tipo de aporte proporcional del Estado según el monto de esa pensión. Por ejemplo, un afiliado que tiene una pensión de $100.000 llegaría a tener una pensión de $150.000 producto del llamado Aporte Provisional Solidario y así el aporte va bajando en la medida que la pensión sube.
Finalmente, la reforma cumple otro objetivo trazado al bonificar a la mujer- generalmente afectada por menores salarios y por ende, menores pensiones- por cada hijo, con un beneficio que llega al 10% de 18 meses de cotizaciones previsionales. También se establecen incentivos interesantes para que los independientes puedan incentivarse a cotizar en el sistema.
Y a los jóvenes se les crea un subsidio a las cotizaciones efectivas, para las primeras 24 cotizaciones, lo que incluye un subsidio a la contratación, equivalente a un 50% de la cotización de un ingreso mínimo, y un aporte directo a la cuenta de capitalización individual por un monto similar.
Hasta allí, todo bien. El problema viene por el lado de una enorme cantidad de afiliados que están por encima del límite de la pensión de $255.000 que el Fisco ayudará en materia de nivel de pensiones. Y es allí donde entran a batallar los elementos más estructurales que la reforma intentó tocar…y no lo logró.
«Aquí hay jubilados que no tienen grandes pensiones, $250 mil, $ 300 mil, que este año no van a tener un alza en las pensiones, probablemente tendrán una baja en las pensiones, producto del recálculo de las tasas de mortalidad», dijo en su momento el senador Ominami.
El molesto tema de la competencia
En ese sentido, y "sin ánimo de aguar la fiesta", como dicen algunos sectores críticos, la reforma dista de ser una transformación de fondo del sistema previsional chileno. "Este es un muy buen proyecto, pero un muy buen proyecto de mejoramiento de las pensiones asistenciales", sostuvo Ominami.
Sin embargo, advirtió que de todas maneras nuestro país quedará con un sistema "muy por debajo de los principios universales de seguridad social establecidos por la OIT. Aquí no cumplimos con ningún estándar básico. Un estándar básico establece una contribución tripartita, eso simplemente está fuera del sistema».
Para el diputado PPD Jorge Insunza, las cosas son bastante claras. La reforma efectivamente representa un gran avance en el tema de la protección de los sectores más débiles de la sociedad en materia previsional, no obstante reitera sus aprensiones por el tema de la competencia de la industria. Recuerda, en este sentido, lo que ocurrió en Argentina, donde cuando se abrió la posibilidad de una AFP pública el 20% de los afiliados se cambió a ésta. En este sentido, puntualiza que «la reforma no nos va a asegurar del todo mayor competencia».
Cuando recién se iniciaba la discusión de este tema, ya había voces que advertían el peligro de que ocurriera algo similar a lo que pasó con la reforma a la salud, donde la administración Lagos intentó desarrollar un concepto que introducía factores de solidaridad dentro del negocio de las isapres, pero finalmente no tuvo éxito, siguiendo tal cual el modelo de operadores privados por un lado y de sector público, con Fonasa, por el otro.
Así, como la reforma a la salud en la administración Lagos terminó sin tocar demasiado la estructura del mercado de las isapres, aunque dio origen al Plan Auge, la reforma previsional aprobada ayer tampoco toca demasiado la industria de los actuales actores operadores de las AFP, aunque representa un fortalecimiento importante de la acción del Estado en la materia.
Y a diferencia del sector salud, que tiene el Fonasa, no hay un actor público que compita con los operadores privados, no obstante la participación que tiene el Estado por la vía de la protección de los sectores más débiles.
Hay que considerar algunos datos: por ejemplo, que el sistema de AFP tiene 7,9 millones de afiliados, pero en realidad 3,6 millones de éstos cotizan regularmente y que el ingreso imponible promedio en el caso de los hombres llega a $413.000 y de las mujeres a $357.823 (si se considera contratos indefinidos, porque a plazo fijo se baja a $309.478 y $240.616, respectivamente). Esto implica que existe una amplísima cantidad de personas que están por encima de los $ 255.000 que ayudará el Estado, para los cuales las variables de los costos previsionales y la mayor rentabilidad, resultan determinantes para pensar en una "pensión digna".
A ello se suma que, según la última encuesta de Protección Social de la Universidad de Chile, la densidad de cotización, si bien ha mejorado en algo, muestra niveles muy distantes de los que se pensó al momento de crear el sistema (se pensaba en 90% y estamos levemente superior al 50%). En otras palabras, los hombres cotizan, en promedio, seis meses al año y las mujeres, cinco meses.
Además, el sistema previsional privado, según cifras de la Superintendencia de AFP, está pagando (julio 2007) un total de 622.494 pensiones por un monto promedio de… $ 153.217, suma que es levemente superior al sueldo mínimo bruto, que asciende a $ 144.000.
Es aquí donde el tema de la competencia y los costos entra a batallar fuerte.
Lo dijo la noche del miércoles la Presidenta: "A la industria previsional le ha faltado competencia. Ello ha significado cobros demasiado altos para los usuarios y ganancias elevadas para los dueños de las AFP".
Y efectivamente, es un gran negocio el de la industria previsional privada y por algo los bancos (nacionales, porque los internacionales ya están) querían ingresar al mismo.
De hecho, según los pocos antecedentes que existen al respecto, el mercado de AFP ha logrado siempre ganancias muy por sobre, por ejemplo, el sistema financiero. Las administradoras de fondos han estado siempre por arriba, salvo el periodo 1994-96 que tienden a igualarse, pero a partir de 1997 estas se han empinado del 20% al 32%, para situarse en los últimos tres años en torno al 28%. En tanto, las rentabilidades del sistema financiero fluctúan entre el 10% y el 20% para el mismo período, según un análisis de el ex superintendente del rubro Guillermo Larraín y otros, presentado por Expansiva el 2006.
Más aún, expertos en temas previsionales y académicos de la Universidad Católica concluían en un estudio que el negocio de la administración de pensiones habría generado rentabilidades de 53% en promedio entre 1999 y 2003, habida cuenta de los activos intangibles, según el estudio de Salvador Valdés "Para aumentar la competencia entre las AFP", del 2004.
Este tema fue fuertemente puesto en el debate por los senadores Guido Girardi (PPD) y Carlos Ominami (PS), quienes enfatizaron que los niveles de ganancia de la industria no se correspondían con el nivel de pensiones que estaban pagando…y que se proyectaba entregarán a futuro.
De la concentración del mercado, ni hablar. Hace 15 años las AFP llegaron a ser 21 y hoy son seis, las que manejan un patrimonio de terceros por más US$ 100.000 millones. Sólo dos -Habitat y BBVA Provida- administran más del 50% de la cartera de los fondos previsionales.
¿Cómo se pretendía fomentar la competencia? Por un lado, permitiendo el ingreso del BancoEstado, tema que quedó para resolverse más adelante, pero que más de alguno ve con cierta desconfianza.
La diputada Isabel Allende, junto con valorar fuertemente la mayor acción del Estado en beneficio de los más pobres, precisó que "aún existen tareas pendientes para transformar esta reforma en un pilar fundamental del sistema de Protección Social", expresando en este sentido la "necesidad urgente que exista una administradora de pensiones pública".
«El actual sistema ha estado marcado por la concentración de los afiliados en pocas AFP, significando finalmente que sean las administradoras quienes dictan la reglas del juego a los usuarios. Nos hubiera gustado que el BancoEstado fuese considerado dentro de esta reforma, sin embargo, no se pudo por el rechazo de la derecha», manifestó la diputada.
Agregó que también «hubiésemos querido que la reforma también se hiciera cargo del sistema previsional de las Fuerzas Armadas, del costo que significa mantenerlo».
Similar opinión manifestó el senador Jaime Naranjo, quien también valorando los avances, manifestó su desazón por la no aprobación de una administradora pública, reiterando la necesidad de introducir más competencia a la industria. "Será en este Congreso o en otro", indicó.
La bancada de diputados de la DC valoró en particular determinados aportes de la reforma, como los cambios que se hacen en materia de institucionalidad y los aportes a los jóvenes que tiene empleos precarios y aunque no lo manifestó públicamente ayer, en las discusiones públicas también fue firme partidaria de la participación del Estado en el sector.
Un ejemplo de ello lo dio el propio presidente del Senado, Eduardo Frei, quien señaló en su momento que «si los bancos pudieran entrar a las AFP yo creo que habría mucho más transparencia, habría mucho más apertura, habría mucha más oferta para todos los usuarios, y además el BancoEstado podría crear su AFP estatal».
La visión de la izquierda extraparlamentaria, como se sabe, es dura: «Los sectores medios continúan a merced de los abusos de las AFP y sus compañías de seguros relacionadas. Estas continuarán embolsándose uno de cada tres pesos cotizados». No obstante, se valoró también, incluso resaltándola como propuesta propia, la instauración del pilar solidario.
Otro mecanismo por el cual se quiere fomentar la competencia va por el lado de la licitación de cartera -para lo cual incluso se contempló algunas modificaciones tributarias- pero esto estaba, al parecer, bastante pensado para el ingreso de los bancos, los únicos capaces de dar la batalla al respecto, lo que finalmente no se concretó. Y desde ya se modificó un aspecto importante porque la licitación original contemplaba que los afiliados se mantuvieran obligatoriamente por un espacio de tiempo en la AFP ganadora, lo que ahora se flexibiliza con una «cláusula de salida».
Como dijo Mario Marcel, en alguna medida «padre» de esta reforma, ésta es «lo mejor que hemos conseguido en 26 años», no obstante las perfecciones que se podría hacer a la misma.
