Debilidad, inconsistencia y burocracia: las características de las reformas en materia de infancia en Chile - El Mostrador

Viernes, 24 de noviembre de 2017 Actualizado a las 15:40

Especialistas acusan que Convención sobre los Derechos del Niño es letra muerta en el país

Debilidad, inconsistencia y burocracia: las características de las reformas en materia de infancia en Chile

por 17 julio, 2017

Debilidad, inconsistencia y burocracia: las características de las reformas en materia de infancia en Chile
Hace 27 años, Chile firmó la Convención sobre los Derechos del Niño, acuerdo internacional que establece a los menores como “sujetos de derechos, prioritarios para el Estado”, compromiso que, a la luz de la crisis del Sename, muchos consideran hoy letra muerta, siendo en más de un caso la ineptitud, derechamente, la principal causa de la profunda crisis en el sistema de protección a la infancia. Bajo el actual Gobierno de Michelle Bachelet, se buscó implementar una batería de reformas que no han logrado ser aprobadas por el Congreso. Esto, debido a que –según parlamentarios– los proyectos del Ejecutivo se reducen a un conjunto de buenos titulares, sin una política de base robusta, lo que genera más burocracia.

El caso de la muerte de Lissette Villa (11 años) trajo consigo un vendaval de informaciones que terminaron en una sola conclusión: la responsabilidad del Estado en la pérdida de miles de vidas de menores al interior del Sename.

El informe de la Policía de Investigaciones, respecto a la muerte de Lissette en el Centro Cread Galvarino, establece que su estado era una “bomba de tiempo que explotó a raíz del mal manejo de su crisis final" por parte de dos funcionarias del servicio, los que no cumplieron los protocolos mínimos. La misma bomba de tiempo que ha explotado una y otra vez al interior del Servicio, pero que no ha logrado superar la lógica de la discusión política y transformarse en una nueva política social que tenga como centro el resguardo de los niños y las niñas.

Las evidencias saltan a la vista al revisar los resultados preliminares del proceso de observación que desarrolló el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), que consignó que casi el 50% de niños y niñas entrevistados denunciaron haber sufrido algún tipo de vulneración, detectándose 213 casos críticos. Estos nuevos antecedentes se suman a los más de 1.300  casos de menores fallecidos en dependencias del Sename en la última década.

La brutalidad de estas cifras llevó a abrir una segunda comisión investigadora en la Cámara de Diputados, que terminó en un tira y afloja entre el Gobierno y parte de los parlamentarios, centrando el debate en la atribución de responsabilidades políticas de la ex ministra Javiera Blanco y ex directores del servicio, lo que –según los especialistas del Observatorio de la Infancia– dejó a un lado, y fuera del foco público, un problema más profundo: la incapacidad del Estado chileno para dotar a las políticas de infancia de un sistema robusto y fuerte que tenga como principal objetivo la defensa y resguardo de los derechos de los niños y la desinstitucionalización de los menores en riesgo y aquellos que han violado la ley.

La deuda histórica del Estado

La crisis al interior del Sename cuenta con distintos orígenes. De acuerdo a especialistas en el área, una de las principales razones tiene que ver con el paradigma impuesto a partir de la legislación de 1967, que establece a los menores como “objeto de resguardo”, mirada distante a la determinada por la Convención sobre los Derechos del Niño, que los define como sujetos de derecho. Sin esta prioritaria definición es imposible que se establezca una política pública distinta a la que ha llevado al Estado de Chile a cometer una serie de irregularidades en el resguardo de los menores.

Daniela Díaz, directora ejecutiva de Fundación Pléyades y miembro del Observatorio Niñez y Adolescencia, acusa que “Chile no ha actualizado su legislación ni sus instituciones a los acuerdos internacionales. Se firmó la Convención sobre los Derechos del Niño hace 27 años, pero eso no se ha traducido en leyes o instituciones que garanticen los derechos del niño”, lo que significa dicha firma es solo letra muerta en la legislación chilena. Esto es respaldado por Dimas Santibáñez, coordinador del Diplomado de Niñez y Políticas Públicas y académico de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, quien señala que “la clase política de la época simplemente no leyó la convención, no la entendió y, por lo tanto, solo ratificó para estar a la moda, sin tomar en serio una serie de desafíos que la convención instalaba”.

Esta falta de actualización del paradigma rector de la política de infancia en nuestro país sería el resultado de un problema mucho más estructural, que afecta directamente a otras aristas, como, por ejemplo, la salud y la educación, al tiempo que se condice con el modelo de Estado subsidiario que se impuso durante la dictadura y se profundizó tras el retorno de la democracia. Una política cuyo objetivo, según establece Óscar Dávila en su texto Estado y políticas sociales. Del Estado protector al Estado subsidiario, "en el periodo de la Concertación, buscó disminuir y erradicar la pobreza, pero no así la desigualdad". De esta forma, a pesar de que hubo una centralidad en el desarrollo de políticas enfocadas en los más vulnerables, se mantuvo "el énfasis y motor de la política social" en el paradigma del "crecimiento económico y la mantención de ciertos equilibrios en los indicadores macroeconómicos", lo que traería consigo la implantación de un modelo de administración y financiamiento que no logra asegurar otros principios básicos para los niños que dependen directamente del Estado, como la salud y la educación, como se señala desde el Observatorio de la Niñez y la Adolescencia.

El modelo de administración y financiamiento de los servicios, que hasta esta fecha depende del Ministerio de Justicia, pero podría pasar a depender del Ministerio de Desarrollo Social, funciona licitando programas a los colabores, a través de la Ley de Subvención. “El Estado les paga a los organismos colaboradores por niño atendido y cada dos o tres años los programas se licitan. Eso trae inestabilidad laboral”, indica Daniela Díaz. Un sistema de financiamiento que, desde el sector de los trabajadores y funcionarios del Sename, reconocen como “perverso, basado en las lógicas mercantiles y propio de un Estado privatizado”.

Agregan que es un sistema que no prioriza a los menores y que abre espacio para hacer de la protección de los niños “un negocio lucrativo”, el que ha estado sustentado durante décadas por redes clientelares al interior del servicio, principalmente desde la Democracia Cristiana”, un hecho que ha sido denunciado en distintas ocasiones por el diputado y ex democratacristiano, René Saffirio, quien declaró que “el Sename es una parcela que ha sido entregada a la DC y el trabajo se ha hecho mal” y apuntó directamente a la ex directora del organismo, Marcela Labraña (militante de la falange).

A la forma de administración y financiamiento del Sename, se le suma su dependencia del Ministerio de Justicia, lo que se condice con una mirada más primitiva del desarrollo de una política social, en donde la seguridad del vulnerado era cuestión de la policía, que resguarda la seguridad social desde un punto de vista punitivo, según señala Rolando Franco en su texto Los paradigmas de la política social en América Latina. En esta misma línea, la diputada independiente, Karla Rubilar, miembro de la Comisión de Familia de la Cámara, explica que un punto preocupante es que Chile –sobre la base de su legislación– prioriza ver a los menores como infractores de ley, antes de considerarlos como sujetos de derechos, lo que quedaría demostrado en que existe una ley especial para la responsabilidad penal de menores, cuando pudieron establecer una política responsable para los niños en general.

En opinión de Dimas Santibáñez, otro punto relevante en cuanto a la administración es que, además de que “la crisis del Sename viene a hacer visible un Estado ausente en política de niñez”, deja en evidencia a “un Estado muy centralista, que ha desarrollado pocas capacidades de descentralización y, cuando lo ha realizado, ha dispuesto pocos recursos, por lo tanto, los proyectos han fracasado”, puntualiza. A esto se le debe sumar el hecho de que cada servicio desarrolla equipos propios y con actuación parcelada, “por lo tanto, no existe una articulación entre diversas instituciones, proyectos y programas”, asegura Santibáñez.

Para la especialista de Fundación Pleyades, las responsabilidades del Estado de Chile por la crisis del Sename constituyen una “deuda histórica, que trasciende a los gobiernos de turno”. Añade que los casos de dicho servicio han salido a la luz en reiteradas ocasiones y no se han efectuado grandes transformaciones- “Si los cambios propuestos no se aprueban en este Gobierno, quiere decir que no hemos aprendido nada”, plantea.

Por su parte, la diputada Rubilar sostiene que “este es absolutamente un tema de Estado, independientemente de los gobiernos de turno que no han sido capaces –ni el poder Ejecutivo ni el Legislativo ni el Judicial– de tocar esta temática como corresponde y solo ratificamos la Convención sobre los Derechos del Niño sin hacer ni un mayor esfuerzo de adecuarnos a los estándares que se exigen en la convención”.

Legislación sin dientes y en la medida de lo posible

Uno de los principales objetivos de las propuestas de infancia del segundo mandato de la Presidenta Michelle Bachelet, residía en fortalecer y robustecer un sistema que a todas luces “hacía agua”, vulnerando sistemáticamente los derechos de los niños en nuestro país. Con este objetivo se definió cambiar el sistema de administración desde el Ministerio de Justicia hacia el Ministerio de Desarrollo Social. Para ello, se incluyó un proyecto de “Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez”, que englobase una serie de iniciativas que dieran sustento a la firma de la Convención sobre los Derechos del Niño –en 1990– y que aún no habían sido asumidas por el Estado chileno.

Una serie de proyectos que, desde el punto de vista de los parlamentarios y especialistas son “más titulares que reales convicciones de tener soluciones definitivas”, siguiendo la lógica de 27 años de gobiernos de distintos colores políticos, proyectos capturados por la lógica de “la medida de lo posible” y que no atacan problemas sustanciales, como el de mantener la lógica de financiamiento de los servicios de menores a través de la oferta y la demanda, algo propio de la economía de mercado, antes que un sistema de protección de derechos.

La columna vertebral de este proceso de reformas es el proyecto de “Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez”, que fue ingresado por el Ejecutivo a finales de septiembre de 2015 y, tras ser aprobado por la Cámara, fue despachado a la Comisión de Infancia del Senado, en donde debe iniciar su segundo trámite constitucional. La iniciativa busca generar un marco integral para la protección y garantía de los derechos de los niños, más allá de los que se hallan en un estado de vulnerabilidad. Estará “integrado por el conjunto de políticas, instituciones y normas destinadas a respetar, promover y proteger el desarrollo físico, mental, espiritual, moral, cultural y social de los niños”, según destaca el Gobierno.

Proyectos que aún no logran ver la luz y han tardado años en ser tramitados y en los que “no basta con que tengan suma urgencia, ese nunca ha sido el problema, sino que los proyectos tienen muchas falencias y no cumplen los estándares respecto a una materia que viene tardía y, por lo tanto, deberíamos hacer una ley robusta y completa”.

La columna vertebral de este proceso de reformas es el proyecto de “Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez”, que fue ingresado por el Ejecutivo a finales de septiembre de 2015 y, tras ser aprobado por la Cámara, fue despachado a la Comisión de Infancia del Senado, en donde debe iniciar su segundo trámite constitucional. La iniciativa busca generar un marco integral para la protección y garantía de los derechos de los niños, más allá de los que se hallan en un estado de vulnerabilidad. Estará “integrado por el conjunto de políticas, instituciones y normas destinadas a respetar, promover y proteger el desarrollo físico, mental, espiritual, moral, cultural y social de los niños”, según destacan desde el Gobierno.

Además, integra a una serie de instituciones y poderes estatales y que debiesen actuar por medio de la corresponsabilidad, entre ellos, los tribunales de justicia, el Congreso Nacional, los órganos de la administración del Estado, el Defensor de los Derechos de la Niñez y las entidades “que deban ejecutar acciones de protección, promoción, prevención, restitución o reparación para el acceso, ejercicio y goce efectivo de los derechos del niño”, agregan.

A pesar de que contó con suma urgencia para su tramitación en la Comisión de Familia y Adulto Mayor de la Cámara, su tramitación “no fue fácil”, apuntan desde el Congreso. Principalmente por una debilidad estructural del proyecto que no logra dar el ancho con la institucionalidad que exige la Convención sobre los Derechos del Niño. Es así como cerca de 500 indicaciones fueron ingresadas por los miembros de dicha comisión, en las 44 sesiones que tuvo el proyecto en tal instancia.

Uno de los principales problemas residió en los títulos III y IV de la iniciativa, los que, según un informe de la Corte Suprema, “no cumplían con el orden necesario para el resguardo administrativo de los procesos judiciales”, como recalca Rubilar, quien agrega que “no era correcto seguir legislando y terminamos mandando al Senado un proyecto que en los títulos I y II era bastante bueno, pero con ausencia de cosas sustanciales: cómo se va generar este cambio”, agrega la integrante de la Comisión de Familia. Según la diputada, en el caso del proyecto de Ley de Garantías, el Ejecutivo no cumplió con los estándares y recomendaciones de la Cepal, como tampoco con los entregados por “el INDH, que está encima comentando todos los ítems que las leyes tienen que tener”.

Desde el mundo de los especialistas se refieren a este proyecto como insuficiente y afirman que “tiene una serie de condicionantes que, en estricto rigor, puede constituirse en una ley que solo junta una serie de intenciones políticas, pero que no le da herramientas reales al Estado para garantizar, promover y proteger los derechos del niño”, como indica el académico Dimas Santibáñez.

Para Daniela Díaz, uno de los principales problemas de este proyecto reside en la ausencia del establecimiento y fortalecimiento de organismos territoriales que velen por el resguardo y la garantía de los derechos de los niños y las niñas. Un punto que, a su juicio, es relevante a la hora de hacerle frente a un sistema en el que el Estado le paga a un privado por prestar un servicio fundamental que, además, está financiado sobre la base del sistema de oferta y demanda, por lo tanto, el Estado le paga al privado por niño en el servicio.  “Es un modelo que está en tensión con la garantía de los derechos (...). Si el Estado no está en el territorio, difícilmente vamos a proteger sus derechos”, sostiene.

Díaz recalca que actualmente hay 102 comunas del país sin presencia de programas de protección a menores en sus territorios. “Son precisamente las comunas más aisladas, con niños en condición más vulnerable, pero, claro, tienen menos proporción de niños, por lo tanto, es más caro tener un sistema de protección a menores allí, bajo la lógica del subsidio al niño atendido”, explica. Es por esta razón que, además de avanzar hacia un proceso de territorialización, se debiese apuntar a un programa de financiamiento de proyecto a nivel basal.

División del Sename

Una idea que lleva años tramitándose en el Congreso y que ha pasado por distintos proyectos, es la división del Sename en dos organismos distintos, uno para los niños en situación de vulnerabilidad en el hogar y otro para los menores infractores de ley. De esta forma –según la apuesta del Ejecutivo– se establecería el “Servicio de Protección Especializado”, que tiene por objeto mejorar la institucionalidad encargada de la protección especializada de derechos del niño, centrado en los menores que hayan vivido situaciones vinculadas a la violencia. Fue ingresado el 4 de abril de este año a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados y la entidad dependerá del Ministerio de Desarrollo Social.

Al mismo tiempo, fue ingresado a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento Interno del Senado el proyecto que crea el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil. Este organismo es definido como “público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, bajo la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos”. Su principal objetivo será administrar y ejecutar las medidas y sanciones contempladas por la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, “mediante el desarrollo de programas que contribuyan a la modificación de la conducta delictiva y la integración social de los jóvenes sujetos de su atención y la implementación de políticas de carácter intersectorial en la materia”, según detalla el Consejo de la Infancia.

Una política que es reconocida por todos los sectores como un avance, y que provenía de gobiernos anteriores, como el de Sebastián Piñera, quien ingresó un proyecto de ley en dicha línea y que estuvo más de un año en tramitación. Para muchos es resultado de “una reacción a lo que se está viviendo hoy día, tras la crisis del Sename”, asegura Santibáñez. Un programa que vendría a resolver la problemática de tener una Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, antes de que se aprobara la Ley de Garantías, pero que no logra cimentar una lógica distinta en cuanto a la sanción y reinserción de los menores que han cometido delitos.

Desde el interior del Servicio Nacional de Menores temen que la división del servicio pueda traer mayor inestabilidad laboral para los funcionarios, además de que no hay claridad sobre cómo se llevará a cabo el proceso de cambio hacia ambos nuevos servicios, lo que podría abrir un “nuevo nicho de negocio con los menores, como ocurre ya al interior del Sename. Es importante cuidar que esto no sea una oportunidad para nuevas formas de seguir lucrando con los niños vulnerables”, agregan cercanos a la dirección del organismo.

Defensores y subsecretaría: más burocracia, menos atribuciones

Junto con estas medidas del Ejecutivo, surge el proyecto de la “Subsecretaría de la Niñez”, que hoy se encuentra en segundo trámite constitucional y que fue ingresado a finales de septiembre de 2015 al Senado. Tiene como objetivo “la modernización de la institucionalidad de protección de menores” y coordinar, como función del Ministerio de Desarrollo Social, “los servicios públicos encargados del planteamiento e implementación de las políticas públicas dirigidas a la protección y garantía, integral y efectiva, de los derechos de los niños”. Entre sus principales funciones está constituirse “como Secretaría Técnica del nuevo 'Comité Interministerial de Desarrollo Social de la Niñez'; coordinar el Subsistema 'Chile Crece Contigo' y colaborar en la implementación de instrumentos de medición y seguimiento de las condiciones de vida de los niños y niñas”, según se detalla en el Senado.

Una de las mayores críticas a este proyecto es que sería un organismo sin dientes e insuficiente en su tarea de coordinación institucional. Según el coordinador del Diplomado de Niñez y Políticas Públicas de la Universidad de Chile, “es un cambio institucional que no implica necesariamente un órgano que esté articulando y coordinando las políticas de la infancia”. La diputada Rubilar, por su parte, apunta a que “es una subsecretaría que no cumple con los principios que se recomiendan por la misma Unicef. No tiene despliegue territorial, no tiene todos los indicadores de gestión y control que debiera tener. La especialización, la mejora continua de los organismos, el cómo se articula realmente la alianza público-privada y la presencia a nivel nacional de los servicios, no están regulados en este proyecto”, dice. Además, afirma la parlamentaria, “ni siquiera sigue las indicaciones de los informes del INDH”.

Por último, uno de los proyectos que ha sido establecido como “clave” en la batería de iniciativas respecto a la infancia, es el de la “Defensoría de la Niñez”, iniciativa que tiene la intención de cumplir con una de las recomendaciones que el Comité de los Derechos del Niño ha realizado a Chile. De acuerdo al Consejo de la Infancia, “se trata de una institución autónoma, que no recibirá instrucciones de ninguna autoridad y ejercerá sus funciones y atribuciones con independencia, aunque deberá coordinarse con los demás órganos del Estado vinculados a la promoción y protección de los derechos humanos”. Contará con un Defensor de la Niñez, que será su director y representante legal, estará cinco años en su cargo y no podrá ser nuevamente designado. “Será nombrado por el Senado, a partir de una Propuesta del Presidente de la República, de acuerdo a una lista (quina) elaborada por el Consejo del  INDH” y solo podrá ser removido por la Corte Suprema.

Uno de los principales nudos es que contiene a un “abogado de la niñez”, para darle representación judicial a los niños frente a vulneraciones en sus derechos. Por lo tanto, el defensor no “intervendrá en calidad de parte o perito en procedimientos judiciales o administrativos”, solo podrá deducir querellas en casos que produzcan “alarma pública y exijan pronta solución por su gravedad y relevancia para los derechos de la niñez” y siempre que se trate de determinados delitos. Al igual que la subsecretaría, una política “sin dientes” que difícilmente puede convertirse en un defensor activo, “más allá del papel”, aseguran en los pasillos del Congreso.

Para la diputada Rubilar, “sería mejor poner una relatoría en el Instituto Nacional de Derechos Humanos, que sería más fácil para tener cobertura nacional pronto y tener muchos más resultados de esta defensa”, teniendo en cuenta el trabajo que ha realizado dicho instituto respecto a la denuncia y seguimiento de casos en los últimos años.

Línea que sigue Dimas Santibáñez, ya que –en su opinión– el Defensor “es más de lo mismo, la ley no le incorpora capacidad para poder incluir una defensa real de los derechos del niño, no le da autoridad jurídica en ese sentido”. Por otra parte, para la directora ejecutiva de Fundación Pléyades, el principal desafío que enfrenta este proyecto “es que tiene que tener la capacidad técnica para hacer seguimiento del ejercicio del derecho de los niños. Porque no solo va a tener que atender vulneraciones específicas, sino que va a tener que contar con la capacidad metodológica y técnica para ver de una forma transversal la situación de la infancia en Chile”.

Para Rubilar existe un nudo que es transversal a todos los proyectos de ley que han sido ingresados en los últimos gobiernos: la incapacidad que tienen a la hora de cumplir con los estándares internacionales mínimos que se exigen para una política estructural de la niñez.

Según la parlamentaria, esto podría tener que ver con recursos. “Los niños nunca son prioritarios a nivel de recursos”, plantea, a nivel transversal y para muchos países. “Para poder intervenir y tener una política real de la infancia, se necesitan recursos, tener un sistema de protección robusto, que tome todas las acciones pertinentes”, lógica que no ha sido impulsada en esta batería de proyectos, pero tampoco en las anteriores administraciones del Estado.

En tal sentido, Santibáñez reconoce que “en el mundo político hay poca comprensión de lo que implica asumir los criterios de la Convención sobre los Derechos del Niño. Hay un nivel de ignorancia importante en la clase política en esta materia, y me da la impresión de que están empezando a aprender”.

Durante la sesión de la Cámara del jueves 13 de julio se aprobó un proyecto de acuerdo, propuesto por la denominada “bancada independiente”, que apunta directamente a identificar las responsabilidades políticas de todos los gobiernos e incluye la instauración de una comisión de “Verdad, Justicia y Reparación” para definir, además, si hay delitos de por medio y entregar la información al Sistema Judicial. También incorpora la posibilidad de que, ante los resultados, el Presidente o Presidenta deba pedir perdón a las víctimas y sus familias.

El acuerdo autoimpone un plazo de un año para aprobar una agenda que genere la Red de Protección de la Infancia. Esto, desde que se ingrese una batería de proyectos estructurales que apunte a cambiar de fondo el sistema de protección y defensa de los derechos de los menores. Finalmente, establece una serie de medidas urgentes con vistas al presupuesto de 2018, lo que busca mejorar la estructura de los centros, la salud, lista de los niños en riesgo vital psiquiátrico y aquellos con enfermedades crónicas.

Proyecto de acuerdo que es visto como “un avance” por distintos sectores, pero que aún ha de ser ejecutado por un Congreso que, además, debe terminar con una serie de agendas legislativas en materia de educación, por ejemplo, y que, asimismo, afrontará las elecciones parlamentarias de noviembre.

 

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