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Columnas

22 de mayo de 2013

Gratuidad de la educación superior

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Fernando Atria es Profesor, Facultad de Derecho, Universidad de Chile y Universidad Adolfo Ibañez. Claudia Sanhueza es Profesora, Instituto Políticas Públicas, Universidad Diego Portales.

En la literatura internacional la regresividad de cualquier impuesto o subsidio no se evalúa mirando sus usos alternativos sino cómo ellos mejoran o empeoran la distribución del ingreso. Así, decimos que el IVA es un impuesto regresivo, como en forma porcentual a los ingresos los pobres pagan más, ese empeora la distribución del ingreso. En este sentido, ya se ha mostrado que la gratuidad universal en educación superior no es regresiva. Ningún economista cuestiona el hecho de que el IVA es un impuesto regresivo, pero si cuestionan la evidencia que  muestra que la educación gratuita universal no es regresiva.

El argumento habitual contra la gratuidad reclama ser de “sentido común”. Reclama que lo único que importa es cómo se gastan los recursos públicos. En palabras de uno de los defensores de este argumento, “Una vez recaudados los fondos para financiar gasto público, el concepto relevante para evaluar su uso es su costo alternativo”. Es decir, para saber si una política es regresiva no tenemos que mirar el origen de los recursos a ser gastados, sino sólo sus usos alternativos. ¿Qué es más “progresivo”, darle 100 al pobre y 0 al rico, o darle 50 a cada uno? Claro, en estos términos el argumento parece inatacable.

Una de las enseñanzas básicas en finanzas públicas es que hay una conexión interna entre recaudación y gasto. Por ejemplo, uno pensaría, por simple aritmética, que un impuesto de 20 % a las utilidades de las empresas recaudará más que un impuesto de 15 %, porque “una vez producidas las utilidades de las empresas, el concepto relevante es cuál es la tasa que se les aplicará”. Si uno dijera esto a un economista, la objeción sería evidente: es absurdo mirar a la tasa del impuesto sin tener presente el efecto que pueden tener distintas tasas en el nivel de la actividad económica (y entonces de utilidades, y entonces de la recaudación). Ello porque tomar la conducta de los sujetos como algo enteramente externo a las reglas conforme a las cuales tributan es absurdo. Del mismo modo, es absurdo sostener que la forma en que el Estado gasta no afecta en absoluto las posibilidades de recaudación. No es lo mismo recaudar para financiar, por ejemplo, salud o educación para todos, que hacerlo para pagar por la salud y educación de “los pobres”.

En el primer caso, el más rico entenderá que le están quitando a él recursos para dárselos al más pobre; en el segundo, ambos podrán entender que están financiando a un sistema que los beneficia a ambos. No es sensato pensar que estas dos situaciones son igualmente estables y sostenibles en el tiempo. En la medida en que se trata de beneficiar a ambos, es razonable que ambos se entiendan beneficiados. En la medida en que ambos se sientan beneficiados, el sistema que lo hace es más estable y sostenible en el tiempo. Y solo en ese caso aprenden ambos que tienen intereses comunes, que hay una dimensión de la vida que es compartida, común.

La pretensión de que la educación sea “gratuita” implica transformar radicalmente la manera en que pensamos sobre educación: no ya como un bien que se compra y se vende en el mercado (y al que cada uno accede, entonces, en la medida de sus posibilidades), sino como un derecho social.

El supuesto de que la cuestión de cómo se gastan los recursos públicos puede ser discutida ignorando completamente cómo ellos se recaudan es falso. Mostrar esto (y mostrar también que la gratuidad universal puede ser una política igualitarista) hoy resulta ser particularmente fácil, porque no es necesario recurrir a especluaciones en el aire. Basta considerar el sistema de financiamiento que este gobierno ha propuesto, que él denomina un crédito “contingente al ingreso”.

Se trata de un “crédito” cuyo pago es “contingente al ingreso”. Sus beneficiarios estudiarán “gratis” (no tendrán que pagar mientras estudian), y luego pagarán 5 o 10 % de sus ingresos por 15 años. Si antes de esos 15 años devuelven el costo total de sus estudios, dejan de pagar. Si al cumplirse esos 15 años no han devuelto todo lo que recibieron, dejan de pagar y la “deuda” se entiende extinguida. Este “crédito” es un beneficio que contiene un subsidio  en la tasa de interés, por lo que, dicen, no puede estar al acceso de todos, sino sólo “focalizado” en el 90% más pobre. Por lo que el 10% más rico no tendrá acceso a este “crédito”.

¿Es esto un crédito o un impuesto? Cuando el individuo debe pagar para devolver lo recibido y la cantidad que debe pagar se calcula en función a lo recibido, está pagando un crédito. Cuando el individuo debe pagar en función a lo que puede pagar (lo que suele llamarse su “capacidad contributiva”) ese pago es un impuesto. Esta es la razón por la que uno puede quedar “encalillado” por las deudas, pero no por los impuestos. Aplicando esta distinción al “crédito” sugerido pro el gobierno, ¿qué deberíamos decir?

La cuestión se aplica en ambos sentidos: en el mercado, lo que cada uno recibe es aquello por lo que cada uno puede pagar. Si no puede pagar, no habrá de recibir. En estos términos, pagar “a crédito” es lo mismo que pagar “al contado”, en la medida en que lo que se paga es lo que se recibe. Y viceversa, lo que se recibe es aquello por lo cual el individuo puede pagar. Financiar la educación mediante pago privado (o mediante créditos, que es lo mismo), mantiene el vínculo entre la educación recibida y lo que cada uno puede pagar, según su condición socioeconómica. La pretensión de que la educación sea “gratuita” implica transformar radicalmente la manera en que pensamos sobre educación: no ya como un bien que se compra y se vende en el mercado (y al que cada uno accede, entonces, en la medida de sus posibilidades), sino como un derecho social. Lo que esa educación cuesta no es algo a ser decidido por cada parte en el mercado atendiendo a lo que cada uno puede pagar, sino decidido en público atendiendo a cuál es la calidad de la educación a la que creemos que todos tienen derecho.

Ahora bien, volviendo al crédito “contingente” al ingreso, el hecho de que el pago sea dependiente del ingreso muestra que, aunque lo llamen “crédito”, parece un impuesto (el monto a pagar “depende del ingreso”, no de lo recibido). Pero eso sería demasiado apresurado: para los egresados de ingresos altos, quienes podrán devolver todo lo recibido en menos de 15 años, se tratará de un crédito: devolverán sólo lo que recibieron, y cuando ya lo hayan hecho no tendrán que seguir pagando. Para los egresados de ingresos bajos será un impuesto por 15 años, cuya obligación será en función a su capacidad contributiva.

Para saber si la gratuidad universal con cargo a impuestos es regresiva, tenemos que preguntarnos si al modificar la propuesta del gobierno para hacer que esta fuera un sistema de gratuidad universal lo que resulta es menos o más regresivo que lo que propone el gobierno.

Consideremos entonces la propuesta gubernamental con dos correcciones: (1) que se trate de un impuesto para todos, es decir, que todos los que lo reciben paguen una proporción de sus ingresos por 15 años; y (2) que este “crédito” se transformara en el único medio para financiar estudios de pregrado, para todos, ricos y pobres.

Estas dos modificaciones implicarían que se trata no de (el pago de un) crédito, sino de un impuesto: un impuesto al ingreso de los egresados de la universidad por 15 años. Y como contrapartida la universidad sería, para todos, siempre, gratuita, en el sentido de que no tendrían que pagarla de su bolsillo. Todos pagarían lo mismo, después de haber estudiado, en atención a su capacidad contributiva. Como los estudiantes del 10% más rico probablemente tendrán los salarios más altos, terminarán pagando muchísimo más de lo recibido, mientras los pobres pagarán menos de lo recibido. Un sistema así sería evidentemente más progresivo que lo que el gobierno ha sugerido. Es decir, al incluir a los más ricos el sistema sería un sistema mucho más solidario y además más estable financieramente. Por haber más recursos disponibles, es razonable pensar que no será necesario que todos paguen por 15 años, o que paguen el 5 o 10% de sus ingresos. Y todos, ricos y pobres, experimentarían una mayor libertad: estudiantes puede elegir que estudiar sin depender del ingreso de sus padres.

De eso se trata la solidaridad: todos nos beneficiamos de estar protegidos frente a la eventualidad de tener un ingreso bajo y quedar “encalillados”, pero todos asumimos la carga de financiar el sistema que asegura frente a eso. Es muy probable que esto sea lo que ocurre en los países organizados en función de un principio universalista en cuestiones como educación y salud, como los países escandinavos. Si estas políticas sociales fueran regresivas estos tendrían índices de desigualdad en general superiores a los índices que muestran los países que focalizan su gasto social. Quienes sostienen que las políticas sociales universales son regresivas nunca se hacen cargo del hecho evidente de que la correlación es precisamente la inversa: los países que tienen índices de desigualdad más bajos son también los países que responden a un principio universalista en cuanto a los derechos sociales. Y países como Chile, que ha perseguido obsesivamente y ya por más de tres décadas la idea de focalizar el gasto público sólo en los más pobres, tienen índices de desigualdad notoriamente más altos.

Aquí se revela la miopía del argumento conforme al que “Una vez recaudados los fondos para financiar gasto público, el concepto relevante para evaluar su uso es su costo alternativo”. Es evidente que si los recursos recaudados por este sistema, cuando los estudiantes ya están egresados y están pagando el 5 o 10% correspondiente, son destinados a mejorar solamente a los más pobres eso sería más “progresivo”. Pero es también obvio que eso implicaría la quiebra de las universidades y probablemente una mayor tasa de “contingencia al ingreso”. El supuesto de que es posible aislar el momento del gasto ignorando el momento de la recaudación es absurdo, o quizás sólo ideológico.

Si uno se limita a comparar el sistema propuesto por el gobierno con uno como el defendido aquí, que se distingue del proyecto del gobierno sólo en que todos pagan por 15 años y se aplica a todos los estudiantes, ricos y pobres, es evidente que la “gratuidad” de la educación no es regresiva. Gracias a este gobierno ya es posible dar la cuestión por decidida. Es falso que la gratuidad universal en educación superior sea necesariamente una política pública regresiva.


 

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