Cambio de Gabinete y provisión de vacantes parlamentarias: un problema jurídico y político de nuestra Constitución

Uno de los efectos del cambio de gabinete de esta semana se relaciona con la provisión de las vacantes parlamentarias que quedan luego de la salida de dos diputados e igual número de senadores. Con la “renuncia” de los diputados Desbordes y Bellolio, y de los senadores Allamand y Pérez, tanto RN como la UDI podrán designar sus reemplazos. De acuerdo a las normas de provisión de vacantes parlamentarias de nuestra Constitución, dentro de poco el Congreso tendrá cuatro miembros nuevos que no han sido elegidos a través de ningún mecanismo electoral para servir tales cargos.

El mecanismo constitucional para proveer las vacantes parlamentarias es un asunto de vital importancia para nuestra democracia representativa, por cuanto define quiénes serán nuestros representantes luego de producida una vacante. El actual sistema refleja la manera en que la Constitución concibe la composición del Congreso y el rol que cumplen los partidos políticos en ello.

Concretamente, el artículo 51 de la Constitución señala, en lo medular, que “las vacantes de diputados y las de senadores se proveerán con el ciudadano que señale el partido político al que pertenecía el parlamentario que produjo la vacante al momento de ser elegido”, agregando que “los parlamentarios elegidos como independientes no serán reemplazados”. Asimismo, la norma declara que “en ningún caso procederán elecciones complementarias”. De tal forma, el mecanismo de provisión de vacantes debilita a las elecciones como pilar fundamental de la democracia representativa, en tanto ejercicio esencial de la soberanía, afectando el principio contenido en el artículo 5º de la Carta Magna, según el cual “la soberanía reside esencialmente en la Nación, y su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas”.

La forma en que la Constitución resuelve la provisión de las vacantes parlamentarias es problemática por varias razones. Como primer asunto, el actual mecanismo desconoce el rol que le corresponde a la ciudadanía en la elección de sus representantes, otorgándole una atribución extraordinaria a los partidos políticos. Así lo ha entendido el Tribunal Calificador de Elecciones en la sentencia Rol Nº 2-2011, al reconocer la existencia de una suerte de “traslado” de soberanía: “En virtud de la actual normativa constitucional, el ejercicio de la soberanía, que reside en la Nación (…) se traslada al partido político al cual pertenecía el diputado o senador a reemplazar”. Sobre esto, no resulta admisible que los partidos impongan un reemplazante a quienes no adhieren ni militan en él, de manera tal que resulte una imposición de quien no debe sobre quienes no corresponde.

El actual mecanismo razona sobre la base de que la titularidad del escaño es de los partidos políticos y que estos serían una suerte de “guardianes de la representatividad”, por cuanto son los llamados a designar los reemplazos que se generen. Desde esta concepción los partidos políticos son depositarios de la voluntad soberana para determinar discrecionalmente los nuevos parlamentarios, quienes entonces, en su origen, ya no serían representantes populares, sino que de los partidos. De este modo, el mecanismo sacrificó el principio de representación por una solución simplificada y expedita frente a las vacantes, razonando sobre el supuesto de que el cupo pertenece al partido, no a los electores.

Desde una perspectiva normativa, el artículo 51 parece tener atisbos de inconstitucionalidad, por cuanto resulta incoherente con lo señalado en los artículos 47 y 49 de la propia Carta Fundamental. Según estas disposiciones, tanto los miembros de la Cámara de Diputadas y Diputados como los del Senado serán elegidos en votación directa por distritos electorales y circunscripciones senatoriales. Así, es evidente que el actual sistema de provisión de vacantes permite el ingreso al Congreso ‒no elección‒ de parlamentarios a una y otra cámara de modo indirecto, sin expresión alguna del cuerpo electoral. Aunque la norma del artículo 51 es especial, la relevancia constitucional, política y democrática de los artículos 5, 47 y 49 es de tal importancia que no resulta adecuado atenuarla a través de una regla de aplicación excepcional, por cuanto ello significa relativizar principios fundamentales de nuestro sistema democrático.

Por otra parte, al prohibir expresamente la provisión de las vacantes parlamentarias de diputados o senadores independientes, la Constitución discrimina arbitrariamente a estos, contraviniendo distintas disposiciones de nuestro ordenamiento que buscan igualar las condiciones en que militantes de partidos e independientes participan de la vida política, en particular el artículo 18 de la misma Constitución.

De acuerdo a este, la Ley Orgánica Constitucional determinará la organización y funcionamiento del sistema electoral, garantizando “siempre la plena igualdad entre los independientes y los miembros de partidos políticos”. Esta medida no solo afecta a parlamentarios independientes, sino también, como resulta evidente, a sus electores, quienes en caso de producirse la vacancia perderían definitivamente un representante elegido directamente por ellos.

Las alternativas para modificar el actual sistema de provisión de vacantes son variadas. Estas van desde: i) prohibir el nombramiento de diputados o senadores como ministros de Estado ‒evitando así la causal más reiterada de origen de las vacantes‒; ii) generar mecanismos de reemplazo basados en elecciones complementarias (solución teóricamente ideal que tuvo vigencia durante parte de nuestra historia, principalmente bajo las Constituciones de 1833 ‒luego de la reforma de 1888‒ y de 1925); iii) incorporar un sistema de suplencias (de lo cual también hay antecedentes en nuestra historia constitucional); iv) proveer las vacantes a través de los candidatos no electos que obtuvieron las mayorías más altas (lo que por cierto podría alterar las representaciones de cada partido, afectando equilibrios políticos); o v) prohibiendo la provisión de vacantes en caso de que reste la mitad o menos del período a quien la originó.

En cualquier caso, la solución debe evitar que los representantes sean elegidos por los partidos políticos o que reglas especiales excepcionales prescindan de la voluntad de quienes están verdaderamente llamados a elegirlos, debilitando principios democráticos fundamentales. Así, entonces, la modificación del mecanismo tiene que construirse desde la representatividad democrática, respondiendo a la pregunta ¿a quién pertenece el cargo parlamentario?

La discusión constitucional y política que abre el reciente cambio de gabinete alcanza también otros asuntos relacionados con las vacantes, como la constitucionalidad de la renuncia de parlamentarios para ejercer como ministros de Estado; las inhabilidades de ministros para ser candidatos al Congreso; la ausencia de prohibiciones para nombrar a miembros del Congreso como ministros, como si se tratara de un sistema parlamentario; la discriminación a independientes; la efectiva separación de Poderes; la protección del mandato parlamentario para disminuir los casos de vacancia; la transparencia sobre los criterios para definir reemplazos; y, en definitiva, la forma en que nuestra Constitución concibe la democracia y los principios de representatividad y soberanía, aun en casos excepcionales.

En la actual coyuntura política, el reemplazo de parlamentarios a través del actual sistema podría aumentar la desconfianza de la ciudadanía respecto del sistema político en general y el Congreso en particular, agudizando la disociación entre la comunidad civil y política. La excepcionalidad en que se presentan casos de vacantes parlamentarias no obsta para que sea un tema de relevancia para la política, de interés para nuestra democracia y de atención durante la discusión de una nueva Constitución para Chile. La modificación de este mecanismo por uno basado en la representación popular puede ser parte del debate acerca de todas aquellas normas e instituciones que es posible examinar con sentido crítico, a fin de fortalecer y profundizar nuestro sistema democrático.