Autoridad podría reiniciar el proceso de sanción
Un mazazo recibió la entidad que dirige Eric Parrado. Los US$ 30 millones en multa al banco quedaron sin efecto. El fallo, que tardó cuatro meses en dictarse, fue redactado por el polémico ministro Sergio Muñoz, quien terminó siendo el voto de minoría y con duros cuestionamientos a la Corte de Apelaciones y sus pares en el caso. Sus fundamentos apuntan a un elemento insoslayable: el fallo no abordó si los créditos cuestionados incumplían la ley y tampoco se aclararon las dudas sobre la definición de créditos relacionados, dejando en ascuas a la banca y las grandes empresas con estructuras de propiedad en cascada. Y se prevé un escenario de alta incertidumbre para la industria y el regulador.
Desconcierto había ayer en la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (Sbif), que lidera Eric Parrado. La Corte Suprema, en un particular fallo, terminó validando lo resuelto por la Corte de Apelaciones, que había rechazado la histórica multa de US$ 30 millones que a fines de 2015 la autoridad aplicó a CorpBanca, cuando estaba en control de Álvaro Saieh, calificando como ilegal el procedimiento sancionatorio aplicado por Parrado.
La Sbif había determinado que en 2011, 2013 y 2015, CorpBanca había otorgado créditos superiores al límite legal a las sociedades cascadas a través de las cuales Julio Ponce indirectamente controla SQM.
El regulador inició una revisión especial a los créditos en septiembre de 2015, cuando el director de CorpBanca y ex presidente de la Sofofa, Rafael Guilisasti, anunció su asunción a la presidencia de Oro Blanco, Pampa Calichera y Norte Grande . Desde entonces, y hasta fines de diciembre de ese mismo año, la Sbif requirió información y terminó convenciéndose de que había excesos sobre el límite legal.
Ayer, la Tercera Sala de la Suprema ratificó lo resuelto por la Corte de Apelaciones el año pasado, cuando respaldó el argumento del banco, que alegaba, fundamentalmente, la ausencia del debido proceso sancionatorio. La Sbif había recurrido al máximo tribunal de queja contra los integrantes del tribunal de alzada, reclamando el no reconocimiento de los procedimientos especiales que tenía la entidad para llevar a cabo la multa.
El fallo no dejó de traer polémica. Ya en enero de este año, cuando se supo que el presidente de la referida Sala, Sergio Muñoz, sería el redactor del fallo en acuerdo, en el mercado comenzó a generarse un alto grado de anticipación. En el documento de ayer, Muñoz quedó como el único voto disidente, respaldando el actuar de la Superintendencia y haciendo duros cuestionamientos a la actuación de la Corte de Apelaciones y de sus propios compañeros de la sala suprema.
Muñoz advirtió lo que en la industria financiera se prevé como un escenario de alta incertidumbre respecto del criterio de la autoridad para calificar los límites individuales de créditos, al no haber zanjado la Suprema la discusión de fondo y, al mismo tiempo, para la autoridad, implica asumir un cambio relevante en la forma en que sigue las eventuales infracciones a la normativa por parte de los proveedores de crédito que regula, como bancos y retail financiero.
Ayer la Sbif dedicó la tarde a analizar el caso y solo dijo públicamente que aún estaban en el proceso de evaluación. Sin embargo, fuentes de Gobierno cercanas a la entidad indicaron que el camino más probable es abrir un nuevo proceso sancionatorio, esta vez con las características requeridas por el máximo tribunal. Por ende, en los próximos meses, CorpBanca podría ser nuevamente multado, aunque ahora el procedimiento sería claramente explicitado.
En tanto, desde Itaú-CorpBanca (fusionados desde abril de 2016, es decir, después de la sanción de diciembre de 2015) celebraron con sobriedad. En una declaración pública señalaron que no se referirán al fallo y se concentrarán en la gestión del banco recién fusionado, pero adelantaron que se reversarán en sus estados financieros los dineros que habían provisionado para cubrir la sanción.
El fallo fue firmado por Rosa Egnem, Carlos Aránguiz, el abogado integrante Juan Eduardo Figueroa y el disidente Muñoz. Aunque concurrió a la vista y al acuerdo de la causa, la ministra María Eugenia Sandoval no firmó por estar en comisión de servicio.
Aunque el documento tiene más de 110 páginas, el razonamiento a favor de CorpBanca se despliega en 25 de ellas, luego de revelar diversos detalles del intercambio de correos y comunicaciones entre la Sbif y dicha entidad bancaria. En tanto, el voto de minoría de Muñoz despliega su argumento en más del doble de carillas.
La Sala no aborda lo reclamado por la Sbif, en cuanto a analizar el tema de fondo, es decir, si CorpBanca vulneró o no los límites de créditos individuales y, al mismo tiempo, si las distintas sociedades cascada podían calificarse como una sola organización, cual señala la Sbif. Más bien, concentra el grueso de sus argumentos en la interpretación que realiza de las leyes que deben ser consideradas para determinar si, en el caso en discusión, correspondía un proceso sancionatorio formal, como los que lleva adelante la Sbif a partir de la Ley 18.880, o si la ‘informalidad’ con que dicha superintendencia llevó adelante la acusación y sanción cumplía con la normativa en un sentido más amplio.
Es el primer camino el que toma la mayoría de la Segunda Sala y así argumenta. Asegura que, si bien la Sbif no estaba obligada a hacer un proceso sancionatorio equivalente al de la SVS, sí debía dejar claramente establecidos los cargos por los que acusaba a CorpBanca, y abrir un periodo de prueba y alegato determinado para que el banco se defendiera.
A juicio de la mayoría de los ministros, la Sbif no cumplió con aquello. En ese sentido sostiene que la comunicación del 15 de octubre de 2015, donde se requiere información de los créditos y de la situación de Guilisasti, no es calificable como el inicio de un proceso sancionatorio sino como un mero requerimiento de información que entraría en el estatus de fiscalización y no sanción.
Por ello, los ministros que votaron a favor de lo resuelto por la Corte de Apelaciones ratificaron la ilegalidad de la actuación de Parrado y su equipo.
El juez Sergio Muñoz, redactor del fallo, desplegó en más de medio centenar de páginas sus argumentos para oponerse a la decisión de sus pares.
En su apartado repasa la normativa del sector financiero desde siglos pasados, como el prólogo de una mirada histórica sobre el rol de los tribunales de justicia. Su argumento apunta a intentar convencer que la Suprema no puede quedarse satisfecha haciendo un mero control de legalidad de las actuaciones administrativas.
Advierte que la Sbif posee un rol de “policía administrativa económica”, que pone límites a los particulares y que tiene la responsabilidad de supervigilar el comportamiento de entidades que captan dineros del público, en consecuencia, existe un interés público detrás. En esa línea, precisa que, aunque suscribe plenamente que se debe respetar el debido proceso, el análisis del mismo debe abordarse considerando el caso en particular.
Muñoz se esmera por demostrar que no era aplicable la Ley 19.880 –que establece el proceso administrativo sancionatorio que sus colegas le reclaman a la Sbif–, pues este articulado solo tiene un carácter supletorio de los procedimiento especiales que, a su juicio, le caben al caso específico.
Para ello recurre a la historia de la Ley 19.880, citando a distintos senadores, entre ellos, Alejandro Foxley y José Antonio Viera-Gallo, quienes advertían que la ley era supletoria y solamente reemplazaba la regulación de entidades que no contaran con procedimiento especiales.
“(…) Más que una disidencia normativa con lo expuesto por la mayoría, no se comparte el análisis fáctico realizado y al estándar exigido al procedimiento concreto, puesto que el examen de los antecedentes allegados al proceso permite concluir que en el caso sublime la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras cumplió con los principios y estándar del respeto al debido proceso exigido en la ley”, dijo Muñoz.
Y es que, no obstante reconocer que es un derecho fundamental ‘ser oído’ de forma previa a la imposición de sanciones, “tal derecho, que se manifiesta en el principio de contradictoriedad como expresión del derecho a defensa, no implica necesariamente un acto de instrucción de formulación de cargos en términos rituales y formales, sino que requiere de un acto que implique poner debidamente en conocimiento del administrado que se dirige una investigación administrativa en su contra en relación a la comisión de ilícitos administrativos específicos, cuestión que en la especie se cumplió, generando así la posibilidad que exprese lo pertinente en defensa a sus intereses, lo que se hizo reconociendo los hechos”.
Muñoz no solo cuestiona el excesivo formalismo con que, en su opinión, los integrantes de la Sala están razonando, sino que advierte de un severo impacto para el ejercicio de la labor supervisora de la Sbif y eventualmente otros organismos, al dejar sin efecto la multa cursada a CorpBanca por estimar “en abstracto” que se vulneró el debido proceso administrativo.
Y agrega que “se deja en una situación de incertidumbre no solamente a la autoridad administrativa recurrida que, como en el caso concreto, no tiene un procedimiento reglado por el legislador en los términos dispuestos por los jueces recurridos, el que tampoco se estructura la Ley N° 19.880 que, como se dijo, sólo consagra principios bases aplicables a los procedimientos administrativos, sin organizar un procedimiento reglado con etapas y fases específicas, sino que también al conjunto de la Administración, la cual en lo sucesivo deberá estarse a este estándar, única forma de no contradecir la igualdad ante la ley y la justicia, como la garantía de no discriminación. Todo, no obstante que ha debido ponderarse si en el caso concreto se respetaron las garantías fundamentales derivadas del debido proceso”.
Al mismo tiempo, el ministro reclama que, por seguir está lógica “meramente formal” y que, a su juicio, no tuvo trascendencia en el caso, “se impide que el ente fiscalizador ejerza el control de una actividad altamente regulada, estándar mayor que de ser replicado implica, a lo menos, poner en riesgo la actividad disciplinadora de la Banca por parte de la autoridad que debe velar por que estas instituciones respeten de forma inmediata e irrestricta la legislación sectorial que la rige, debiendo, en su caso, corregir las contravenciones de manera expedita, mediante procedimientos aligerados y exento de formalidades, como lo sostiene don Enrique Cury, que es precisamente lo ocurrido en autos”.
Muñoz también alude al vacío que genera el fallo al dejar sin sanción la actuación de CorpBanca, advirtiendo que, para salvar la situación, pudo haberse ordenado a la autoridad a retomar el procedimiento, pero jamás dejar en el vacío el caso.
“De estimarse que el vicio se encuentra en la ausencia expresa de la formulación de cargos, la resolución que corresponde adoptar es retrotraer la sustanciación del asunto a la etapa de instrucción y ordenar se formalicen los cargos en contra del investigado. La cooperación con la actividad legislativa no puede estar solamente de la mano de dejar sin valor todo lo actuado por la Administración. Es deber de la jurisdicción y de esta Corte Suprema hacer claridad de lo que corresponde realizar por la Administración”, sostiene.
Los dichos de Muñoz hacen lógica a lo que habían manifestado los propios representantes de la banca. El presidente de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras (Abif), Segismundo Schulin-Zeuthen, dijo en abril del año pasado que su mayor preocupación era saber si la Sbif había tenido un cambio de criterio en cuanto a la contabilización de créditos individuales para empresas que sean parte de una ‘cascada’ de sociedades de control.
De hecho, expresó en ese momento que, si los tribunales no abordaban el tema de fondo, pedirían clarificación de Parrado.
Aunque no todos estaban de acuerdo. BCI dijo en marzo de 2016 que no hubo cambio de criterio de la Sbif y que no correspondía que tuvieran que aclararlo ante la banca.
En cualquier caso, no únicamente los privados entran a la incerteza. Fuentes cercanas a la autoridad afirman que peor que la multa es lo que, en términos de institucionalidad, implica para la superintendencia.
“Peor que perder la multa es que la Sbif quedó amarrada de por vida a hacer un procedimiento como la SVS, y la doctrina general dice que, en el caso de supervisores y en particular el bancario, si pillas a alguien robando y le haces un proceso de un mes, el tipo termina llevándose la plata”, afirma la fuente.
Además, recuerdan que el rol preventivo de la Sbif está también sustentado en hacer procesos ágiles y que no generen gran ruido, pues podría significar un gran impacto en la credibilidad, ante la ciudadanía, de una institución que funciona captando dineros del público.
