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Análisis: Impuestos a transacciones financieras serían una buena medida pero con efectos secundarios

por 31 octubre, 2012

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A raíz de la última crisis financiera, han surgido una serie de propuestas como medidas potenciales para regular los mercados financieros. Una alternativa presentada por la Comisión Europea es la introducción de un impuesto sobre las transacciones financieras. Este impuesto afectaría a las transacciones de instrumentos financieros en las que al menos uno de los participantes se encuentra en la Unión Europea. Dado que algunos países de la UE están presionando para que dichas medidas se aprueben en breve, tiene sentido analizar las experiencias de las regiones que ya han aplicado impuestos a las transacciones financieras (ITF) para considerar sus pros y sus contras.

Hay tres tipos principales de impuestos a las transacciones financieras que se han aplicado en todo el mundo: i) los impuestos sobre las operaciones bancarias, es decir, los impuestos que se aplican a los movimientos de cuentas de débito y / o cuentas de crédito, ii) los impuestos sobre las transacciones de divisas, como el impuesto Tobin, que se aplica a las conversiones spot de divisas e iii) impuestos sobre la transacción de valores. La primera categoría se clasifica también como un impuesto bancario, mientras que los otros se denominan también como impuestos no bancarios. A pesar de que todos estos impuestos tienen diferentes alcances e intenciones, sus efectos en los mercados guardan algunas similitudes interesantes.

América Latina tiene una larga historia de impuestos a las transacciones financieras, más concretamente de impuestos bancarios. Aquí vamos a analizar los casos de Argentina, Brasil, Colombia, Perú y Venezuela, que tienen o han tenido impuestos sobre casi todas las transacciones realizadas a través del sistema bancario, Chile, que grava algunas transacciones de crédito, y México, con un impuesto sobre los depósitos en efectivo. Es importante destacar que todos estos son impuestos sobre transacciones bancarias, lo que los hace intrínsecamente diferentes a la propuesta de la UE, donde se analiza un impuesto no bancario, pero algunas de las lecciones aprendidas en América Latina podrían servir como guía para las autoridades económicas en Europa.

La razón fundamental para la aplicación de un impuesto a las transacciones financieras en los países de América Latina ha sido el aumentar los ingresos públicos, especialmente en períodos en los que el déficit fiscal ha alcanzado niveles preocupantes (por ejemplo, Argentina en el período 2001-2002, Venezuela en el 2002-2005). En el gráfico 1 se puede observar que esta política tuvo el efecto deseado, generando niveles no insignificantes de ingresos, incluso en años de crisis económica.

Estos impuestos tienen los beneficios adicionales de bajos costos de recaudación (no sólo para el gobierno sino también para las instituciones financieras que, en la mayoría de los casos, actúan como agentes de retención), y de que están rápidamente disponibles, teniendo así un efecto rápido y consistente sobre los fondos fiscales.

Una segunda e importante razón es para evitar la evasión fiscal. En países con un alto nivel de informalidad, un impuesto sobre las transacciones financieras sirve para controlar si los ingresos y gastos declarados corresponden a las cantidades reales involucradas en las operaciones. Además, dependiendo de la naturaleza del impuesto, ayuda también a evitar actividades ilegales relacionadas, como el lavado de dinero.

Por otra parte, han surgido varios efectos negativos. El más importante es que han aumentado los niveles de uso del efectivo, informalidad y desintermediación. Esto ha sido un problema, sobre todo teniendo en cuenta que algunos de estos países ya tenían bajos niveles de formalidad y penetración bancaria. La razón es simple: se aumenta el coste de la realización de transacciones financieras formales.

Una manera sencilla de notar estos efectos es observando las diferencias en las preferencias por el efectivo entre los periodos en los que el impuesto ha estado activo o inactivo. Para ello, ver los gráficos 2 y 3.

En el mismo sentido, algunos países han visto un aumento en spreads de tasa de interés (préstamos frente a depósitos) como una manera de cubrir los mayores costos involucrados.

Un impuesto sobre las transacciones aumenta la estructura de costos de las empresas que trabajan en el sector formal. Esto genera un efecto de cascada, especialmente en los casos en que el impuesto se aplica a la mayoría de las operaciones ejecutadas dentro del sector financiero. Como consecuencia, también tiene un efecto perjudicial sobre la externalización.

Por último, el manejo de los fondos recaudados ha planteado una serie de dudas. A pesar de que en algunos casos los impuestos fueron diseñados para reunir recursos para hacer frente a problemas específicos, siempre existe el incentivo de reasignar estos recursos adicionales a otras áreas. Esto sucedió en Brasil, donde si bien los ingresos estaban destinados (por ley) a ser gastados únicamente en programas de salud, seguridad social y pobreza, aproximadamente el 18% de los fondos se utilizó para otros fines.

El caso de México merece una atención especial. Dado que el impuesto es sobre los depósitos en efectivo, se tiene el efecto contrario sobre la liquidez (el pago en efectivo se vuelve más costoso), pero los efectos sobre el grado de formalidad no son sencillos de evaluar ya que, si bien fomenta el uso de medios alternativos de pago, también genera incentivos para que las empresas y las personas no usen las instituciones financieras.

Además, cabe señalar que el impuesto mexicano (así como en otros países de América Latina) se acredita contra el impuesto general sobre la renta, por lo que los contribuyentes pueden solicitar un reembolso si las retenciones exceden las obligaciones. Sin embargo, eso no significa que sea neutral, ya que afecta el flujo de efectivo del contribuyente y el ingreso disponible.

Con todo esto en mente, nos queda preguntarnos cuán efectivos son los impuestos sobre las transacciones financieras. Parece que han funcionado razonablemente bien como método barato para recaudar recursos, pero los efectos secundarios, especialmente sobre la formalidad y las estructuras de costos, plantean interrogantes sobre su impacto en la economía global. Esto nos lleva a pensar que la pregunta apropiada para aquellos que tengan intención de imponer un ITF es aclarar su propósito principal, si es recaudación o regulación, porque si es esto último, podría haber mejores alternativas que no impliquen una mayor carga financiera para los agentes económicos.

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