Opinión
Durante la discusión sobre el proyecto de ley que creó el recientemente aprobado Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación (MinCTCI), una de las principales demandas levantadas por algunos miembros de la comunidad científica, incluso por sobre la necesidad de una nueva institucionalidad, fue la urgencia de aumentar el presupuesto nacional dedicado a investigación y desarrollo (I+D). En este contexto, la comparación con la inversión promedio de los países miembros de la OCDE (0,38% vs. 2,4% del PIB) se transformó en un verdadero mantra entre científicos, académicos y parte del mundo político para ilustrar la brecha de inversión en investigación y lo rezagado que está Chile en su tránsito hacia la «economía del conocimiento».
En una columna anterior planteamos la necesidad de distinguir entre inversión pública y privada contenida en este indicador de la OCDE, conocido como GERD por sus siglas en inglés (gross domestic expenditure on research and development). Refrescando un poco la memoria, el GERD es una estimación global de lo que invierte un país en I+D, la cual se obtiene mediante encuestas sectoriales a cargo de agencias gubernamentales en los países miembros de la organización, vale decir, es una auto-declaración aproximada del gasto, tanto público como privado, en actividades de I+D definidas en el Manual de Frascati. Ya señalamos que la mayor brecha de Chile en cuanto al GERD se encuentra concentrada en el ámbito privado; ahora creemos que es momento de introducir algunos elementos adicionales al debate sobre la inversión pública en el área.
[cita tipo=»destaque»]Dejando de lado el presupuesto para investigación del sector Defensa, un segundo aspecto que debiera ocupar nuestra atención es la intencionalidad con que abordan los Estados su inversión en I+D. En este sentido, la OCDE distingue dos grandes categorías de programas o instrumentos de financiamiento público a la investigación: orientados por misión y no orientados. Los instrumentos orientados responden a un claro interés estratégico sectorial, por ejemplo: salud pública, exploración espacial, recursos naturales, educación, desarrollo económico y social, etc.[/cita]
Primero, cabe señalar que cuando los investigadores y académicos chilenos piden mayor inversión nacional en I+D, lo que hacen en realidad, de manera más o menos consciente, es exigir mayor inversión por parte del Estado para financiar sus actividades y proyectos. La naturaleza de estas demandas es variada: más presupuesto para FONDECYT, mayor continuidad para los centros FONDAP y Milenio, más programas de CONICYT para equipamiento científico mayor, más instrumentos para la investigación en CORFO, mayores aportes públicos basales a universidades, más becas CONICYT de postgrado nacionales, etc. (algunos ejemplos aparecen en el documento «Una integración real de Chile en la sociedad del conocimiento» de la Academia Chilena de Ciencias).
Son contados los ejemplos de investigadores chilenos que han tomado acciones concretas para obtener mayor financiamiento para la investigación a través de capitales privados, filantropía, o iniciando actividades empresariales en sus rubros con prescindencia de instrumentos de subsidio estatal. Así las cosas, creemos que el exagerado énfasis que se pone en el GERD como indicador, si bien útil a nivel comunicacional, es engañoso en términos de nuestra realidad y cultura de investigación.
En cuanto al financiamiento público, lo que deberíamos estar discutiendo hoy con mayor énfasis, sobre todo en el contexto de la creación de una nueva institucionalidad organizacional para el sector, es de qué manera y con qué criterios se van a estructurar las partidas presupuestarias fiscales dedicadas a I+D. Afortunadamente, la OCDE también recopila un indicador muy útil para estos efectos, el cual, a diferencia del GERD, se basa en las asignaciones contenidas en las leyes nacionales de presupuestos. Este indicador, denominado «government budget allocations for R&D» o GBARD, entrega datos relevantes sobre las orientaciones que adoptan los distintos países al asignar presupuesto público a actividades de investigación. Por ejemplo, una distinción evidente se aprecia en el gasto incluido en el presupuesto de Defensa Nacional.
Países con una industria militar desarrollada (EE.UU., Reino Unido, Francia, Alemania) destinan o han destinado históricamente partidas generosas de su presupuesto de Defensa a actividades de I+D. La mediana de los países OCDE en este ítem es un 1,4% del GBARD, mientras que Chile dedica montos que apenas alcanzan a figurar en la estadística (0,02% del GBARD). Con esto en mente, no estaría demás iniciar un diálogo serio entre los sectores públicos civil, académico y militar sobre la necesidad y orientaciones que podría tener una fracción del gasto en Defensa destinado a I+D en Chile, sobre todo considerando casos recientes de dilapidación de recursos públicos en las Fuerzas Armadas, además de otras circunstancias especiales como la existencia y el uso de los dineros recaudados mediante la denominada Ley Reservada del Cobre.
Dejando de lado el presupuesto para investigación del sector Defensa, un segundo aspecto que debiera ocupar nuestra atención es la intencionalidad con que abordan los Estados su inversión en I+D. En este sentido, la OCDE distingue dos grandes categorías de programas o instrumentos de financiamiento público a la investigación: orientados por misión y no orientados. Los instrumentos orientados responden a un claro interés estratégico sectorial, por ejemplo: salud pública, exploración espacial, recursos naturales, educación, desarrollo económico y social, etc.
Esta aproximación es de toda lógica para la inversión de recursos públicos, siempre escasos, en áreas clave para el desarrollo de los países. Por otra parte, los instrumentos no orientados financian proyectos iniciados por investigadores cuyo foco principal es el avance del conocimiento sin que existan exigencias de parte del Estado en cuanto a áreas de pertinencia, lo cual también parece deseable en una proporción adecuada si se quiere fomentar la investigación fundamental, de mayor riesgo inicial e imprevisible impacto potencial.
En este aspecto, Chile tiene nuevamente un comportamiento que difiere significativamente del contexto de la OCDE [Fig. 1], ya que destina una fracción muy elevada (casi un 40%) del presupuesto público total para I+D (GBARD) a programas e instrumentos no orientados, ubicándose solo detrás de Eslovenia (57%) y Estonia (41%). El promedio de la OCDE es 14%, y la cifra rara vez supera el 20% en países desarrollados. En Chile, las principales partidas presupuestarias representadas en la categoría de investigación no orientada corresponden a los programas FONDECYT e Investigación Asociativa (PIA) de CONICYT, junto a los instrumentos de la Iniciativa Científica Milenio (ICM), actualmente en el Ministerio de Economía.
Es sumamente interesante además notar que, como porcentaje del PIB, nuestros programas de investigación no orientada ya reciben, en total, un monto comparable al promedio de la OCDE (0,09% vs. 0,08%) y superan a países como Reino Unido (0,06%), EE.UU. (0,06%), Canadá (0,05%) y Australia (0,04%) [Fig. 2]. Esto último contradice a quienes plantean que la investigación «por curiosidad» ha sido postergada en el financiamiento público que entrega el país, favoreciendo un enfoque «economicista» o «utilitarista». Muy por el contrario, quizás el único sector que goza de relativa buena salud en Chile, al menos en cuanto a financiamiento público para I+D, es justamente la investigación no orientada.
Una pregunta central para los próximos meses es si Chile va a continuar por la senda de inyectar más recursos a programas e instrumentos fiscales no orientados, o bien va a adoptar una política similar a los países avanzados de la OCDE, creando nuevos programas e instrumentos con financiamiento robusto, buena gobernanza y misiones estratégicas específicas que apunten al desarrollo integral de Chile. Por ejemplo, si el país incrementara 2,5 veces el financiamiento a I+D orientada por misión, duplicaría su presupuesto público para I+D, acortando brechas con el promedio de la OCDE (GBARD: 0,4% vs. 0,7% del PIB) a través de una distribución de recursos mucho más razonable.
En su Cuenta Pública 2017, el presidente del Consejo de CONICYT, Mario Hamuy, entregó algunas luces sobre un posible cambio gradual hacia una mayor orientación de programas e instrumentos para la investigación, tanto en la formación de posgraduados como en la propuesta sobre una nueva política de centros nacionales de investigación con misiones estratégicas. Es fácil anticipar, sin embargo, que estas ideas encuentren resistencia por parte del lobby científico-académico que, presumiblemente, seguirá presionando a las autoridades por aumentos presupuestarios para los instrumentos públicos tradicionales que cubren sus necesidades inmediatas, manteniendo o incrementando el desbalance actual. Quizás ésta se transforme en una de las principales tensiones que deberá resolver quien encabece el nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación.
