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Vacíos, vicios y debilidades salieron a la luz durante su discusión en el Congreso

El estilo "en la medida de lo posible" con que se creó la Comisión Nacional de Acreditación

por 5 diciembre, 2012

El estilo
No fue una sorpresa. Incluso durante su tramitación en el Parlamento hubo voces proféticas que anunciaron que la singular fórmula elegida para acreditar a las instituciones de educación superior terminaría por hacer agua. La voluntariedad del sistema y la singular forma en que son elegidos sus miembros, designados por las propias instituciones que luego son examinadas, sorprende incluso al abogado representante del ex presidente de la CNA, Eugenio Díaz, quien está en prisión preventiva junto a dos ex rectores en medio del escándalo que sacude al sistema.
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“Cuando tomé el caso y revisé la ley me sorprendí: de acuerdo al artículo octavo los dueños de universidades pueden ser miembros de la Comisión Nacional de Acreditación con la única inhabilidad que cuando se vota sobre su universidad tienen que inhabilitarse. No me explico una ley que permite que un dueño de universidad sepa todo lo que pasa adentro”, alegaba el abogado Alejandro Laura, defensor de Luis Eugenio Díaz, durante la audiencia que el viernes dejó en prisión preventiva al ex presidente de la CNA junto a otros dos rectores por el caso que tiene en el banquillo a la institución acreditadora.

Las incongruencias de la ley que dio vida a la —hoy cuestionada— CNA ya eran tema de rechazo durante su tramitación. Pese a ello y a las voces de alerta de diversos parlamentarios de la Concertación, el proyecto presentado ante el Congreso en 2003, a través de un mensaje presidencial de Ricardo Lagos, fue aprobada en 2006.

Al más puro estilo de “en la medida de lo posible” que marcó a los gobiernos de la Concertación y que hoy trae cola: la fórmula negociada hace agua por todos lados y ha puesto en una crisis de credibilidad al corazón del sistema educacional.

Para el entonces senador Ricardo Núñez (PS), esta crisis “se podía prever perfectamente por el modo de elección de los miembros de la Comisión, que no era el más adecuado”. El ex parlamentario recuerda que durante la discusión “algunos advertimos que con este sistema se privatizaba el camino para que se crearan estas entidades a nombre de la ley y se generara un negocio no claro y poco transparente de acreditación de carreras que podía terminar sin debida fiscalización por parte del ministerio. Esto último se está demostrando: lo que ha ocurrido es la manifestación explícita de que este sistema no es el más adecuado ni el más seguro para que se den garantías de mínima calidad para la obtención de títulos. En consecuencia, creo que la ley cumplió lo que tenía que cumplir, ya se demostró que tenía falencias. Ya hay experiencia suficiente, por lo tanto es el momento de incorporar profundas modificaciones y generar condiciones muy distintas a propósito del escándalo”.

Los evidentes conflictos de interés generados porque los miembros de la CNA son designados por las propias instituciones, que luego pasan por el proceso de certificación, son prueba suficiente. Según publicó La Segunda basta mirar los vínculos de los comisionados con el mundo educacional, la participación que tienen en empresas como socios o parte del staff de alguna firma de asesorías, y la extensa red de contactos que esto genera.

Sumado al demoledor informe que entregó la Contraloría General de la República sobre el funcionamiento de la CNA así como el caso sobre el lucro en las universidades que lleva el fiscal Carlos Gajardo.

El fracaso de la ley

Corría 2003 y el explosivo crecimiento de la educación superior, que en ese tiempo ya llegaba a 480 mil estudiantes repartidos entre 60 universidades, 43 institutos profesionales y 113 centros de formación técnica, hacía urgente implementar una fórmula que entregara una garantía pública de calidad de la educación superior. Principalmente pues, tal como dice el mensaje presidencial de Ricardo Lagos con que ingresó la propuesta al Congreso, “las decisiones que los ciudadanos adopten con relación a los servicios proporcionados por el sistema de educación superior, se verán apoyadas por antecedentes sólidos, provenientes de la propia comunidad técnica, profesional y académica, y refrendados y sustentados por el Estado”.

“No tiene fundamento la tesis que plantea la existencia de una suerte de caos o desorden en la educación superior privada. Esta afirmación no se condice con la realidad, pues es un hecho que las instituciones privadas funcionan, generan respuestas y se consolidan sin necesidad de intervención del Estado”, argumentaba en el Parlamento el entonces presidente de la Corporación de Universidades Privadas, Héctor Zúñiga (ex rector de la U. del Mar), durante la discusión del proyecto de ley.

La propuesta, firmada por Ricardo Lagos, el ministro Sergio Bitar y el ministro de Hacienda de la época, Nicolás Eyzaguirre, siempre se basó en una acreditación voluntaria. De hecho, el secretario de Estado daba como carta de garantía, a propósito de los resquemores que generaba en algunos sectores la participación del Estado, la no obligatoriedad de la acreditación.

Asimismo se planteó desde un comienzo la existencia de agencias acreditadoras privadas de carreras y programas de pregrado. En cuanto a los miembros, originalmente se pensó en 13, cuatro de los cuales participarían en función de sus cargos públicos, ligados a educación, y el resto serían propuestos por diversos actores: universidades privadas, institutos profesionales, centros de formación técnica, y dos figuras destacadas del ámbito nacional. Todos serían visados por el Presidente de la República.

Sin embargo, el rol presidencial fue sacado de la versión final del proyecto, ya que, tal como ocurre hasta hoy, las designaciones hechas por las instituciones privadas se hacen en forma directa. Y por ellas mismas.

María José Lemaitre, que entonces era Secretaria Técnica de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP), entidad encargada de elaborar el proyecto de ley que se presentó a la antecesora de Bitar, Mariana Aylwin, y que luego se envió al Congreso, explica que el acuerdo no tuvo cambios de fondo en su tramitación, pero asegura que “hubo una gran diferencia entre la forma en que se elaboró la ley y el espíritu que la inspiró y su interpretación y aplicación por parte de la CNA. En parte, esta diferencia se debió a que nunca la CNA consultó por la lógica o las ideas que inspiraron el proyecto, o incluso, el proceso de acreditación llevado a cabo por la CNAP”.

En su opinión, “el proceso de acreditación estaba bien diseñado, de hecho, fue considerado un modelo en muchos otros países, y hasta ahora me encuentro con materiales de la CNAP traducidos al inglés o el francés en países inesperados. Creo que se cometieron muchos errores en la instalación de la CNA, en parte, como digo antes, por la incomprensible decisión de no consultar ni intentar conocer los procesos experimentales desarrollados durante casi nueve años por la CNAP”. En todo caso, agrega “creo que debimos ser menos ingenuos, y haber leído el proyecto de ley con ojos que se pusieran en esa postura… pero no se nos ocurrió”.

Al respecto, Ricardo Núñez opina que el sistema tal como fue aprobado ha dado pruebas de no dar resultado, “no está dando seguridad ni es transparente, ni genera condiciones para que se vea la calidad del sistema. Por el contrario, la educación sigue siendo deficitaria, cara, no transparente y de calidad muy discutible”.

Martín Zilic (DC), ex ministro de Educación entre marzo y julio de 2006, fue quien estuvo en el cargo al momento de que el texto de la ley se aprobara en el Congreso. Según afirma, cuando le tocó discutir el proyecto, tenía una diferencia sustancial con lo que finalmente se aprobó.

“En ese momento, el debate central con la UDI fue respecto de si era necesaria o no la acreditación, si era necesario regular el negocio.  Después exigían que los pares evaluadores fueran propuestos por las propias instituciones que postulaban a ser acreditadas. Destaco el rol de Carlos Cantero que puso cordura y fue bastante más criterioso logrando que su sector aprobara la ley como finalmente salió, con acreditación voluntaria”.

En opinión del ex secretario de Estado “no me cabe duda de que hubo mucho lobby, no lo hicieron conmigo sino con los parlamentarios. Pero  de manera transversal, porque este negocio de la educación es transversal a todos los partidos, no solamente a la UDI”.

Por eso, sobre la investigación que lleva adelante el Ministerio Público, Zilic se muestra escéptico. “Es un maquillaje, aquí los escándalos duran lo que una pompa de jabón ¿qué pasó con los estafados con esa carrera de perito criminalístico? Ahí quedaron. Esto demuestra que la ley ha fracasado y que la acreditación debería tener carácter de Estado, como era en los años 60. Yo estudié en la Universidad de Concepción pero mis exámenes los tomaba una comisión de la Universidad de Chile. Igual que en los colegios, el liceo tomaba exámenes a los colegios particulares”.

Agencias acreditadoras en la mira

Ya desde su tramitación hubo voces que cuestionaban puntos claves de la propuesta, como la voluntariedad de la acreditación y la forma en que se designarían sus miembros.

En esa línea el entonces senador José Antonio Viera Gallo (PS) señalaba que si las personas que realizarán la acreditación “son representantes de los acreditados, ¿no se podría generar ahí un interés corporativo donde al final nadie resuelva nada o, dicho de otra manera, en que todos sean acreditados? Porque, ¿quién se atreverá a decir “usted no” si el que determina tiene un negocio, hace clases, ha conseguido un pituto o se presentó junto con el requirente a cierto proyecto de investigación, etcétera? ¿Quién podrá decir que tal universidad no posee la calidad del caso?”.

En tanto, el senador Andrés Zaldívar aseguraba coincidir plenamente por lo señalado por su par “en el sentido de que el control de calidad de la educación no puede dejarse en manos de quienes están inmersos en la misma área. Sucedería lo mismo que en los órganos corporativos, donde nadie pretende sacar al otro y todos tienden a defenderse antes que a solucionar problemas. Por lo anterior, creo que debemos asumir este problema”.

En cuanto a las agencias acreditadoras, Viera Gallo apuntaba a la poca transparencia en este tema, señalando que “estoy de acuerdo en que se trate de entidades privadas. ¿Pero por qué serán primera instancia cuando, simplemente, van a emitir un informe que resolverá la Comisión Nacional de Acreditación? De lo contrario, ¿qué va a ocurrir? Los profesores formarán sus propias agencias en las facultades; podrán acreditar las carreras y además cobrar dinero. De esa situación tendrá que apelarse ante los mismos profesores que están en la Comisión Nacional de Acreditación”.

En esta materia, el entonces rector de la Universidad de Chile, Luis Riveros, declaraba en el Congreso que “los criterios de evaluación exigibles para las agencias de acreditación, los cuales se consideran generales e insuficientes y parecen fundarse en que el reglamento establecerá requisitos mayores y más específicos”, orientando sus aprensiones a “prevenir conflictos entre propietarios de instituciones de educación superior y grupos interesados en convertirse en agencias acreditadoras. El rol de superintendencia que le cabe al Estado en esta materia debe ser más preciso y exigente para la transparencia y seriedad del sistema”.

Riveros terminó armando su propia agencia: Akredita QA, que en junio de 2011 fue sancionada por la CNA por haber certificado la carrera de Educación Parvularia del IP Los Leones, a pesar de que el miembro del directorio y presidente de la agencia formaba parte del Consejo Académico Asesor de dicho instituto.

Calidad voluntaria

“No tiene fundamento la tesis que plantea la existencia de una suerte de caos o desorden en la educación superior privada. Esta afirmación no se condice con la realidad, pues es un hecho que las instituciones privadas funcionan, generan respuestas y se consolidan sin necesidad de intervención del Estado”, argumentaba en el Parlamento el entonces presidente de la Corporación de Universidades Privadas, Héctor Zúñiga (ex rector de la U. del Mar), durante la discusión del proyecto de ley.

Hoy el ex rector de la Universidad del Mar, junto al ex rector y dueño de la Universidad Pedro de Valdivia, Ángel Maulén,  enfrentan acusaciones de soborno y lavado de activos derivadas de un contrato de asesoría con Luis Eugenio Díaz, ex presidente de la CNA, que es acusado de cohecho, revelación de secreto, negociación incompatible y lavado de activos.

La voluntariedad de la acreditación fue uno de los asuntos que hizo ruido durante la discusión en el Congreso. Al respecto, el senador Mariano Ruiz-Esquide debatía que “si la tendencia es que el sistema sea obligatorio en los países con los que Chile quiere vincularse, parece un contrasentido insistir en un esquema de voluntariedad, en especial si el legislador garantiza el pleno respeto de la autonomía de las instituciones”, agregando que este principio “ha sido mal interpretado en Chile, y ha generado excesos y abusos por algunas entidades de educación, que suponen que gozar del estatuto de “autónomas” involucra el derecho a actuar ilimitadamente. Se trata de instituciones que por ley no persiguen fines de lucro, sin embargo hay antecedentes que permiten afirmar que en algunos casos la educación superior se ha transformado en una oportunidad para el enriquecimiento”.

En tanto Ricardo Núñez, afirmaba que “la voluntariedad no es el mecanismo más adecuado. Es preciso estudiar el punto, así como las funciones, atribuciones e integración de la Comisión Nacional de Acreditación. Abramos debate sobre el particular. Tengo dudas acerca de cuáles deben ser su composición y, esencialmente, sus atribuciones”.

Su compañero de partido, el entonces senador Jaime Gazmuri, también expresó sus reparos al proyecto: “Desgraciadamente, esta normativa también será una ley de ‘parche’, porque no va al fondo del problema de manera radical. Pero, como constituye un avance, igual votaré a favor”, dijo. Aunque como todos los que se expresaron de manera crítica hacia el proyecto  lo apoyó a la hora de votar en la sala del Senado.

Igual que el senador Juan Pablo Letelier (PS), quien antes de emitir su voto, según consignan las actas disponibles, se explayó acerca de la acreditación voluntaria: “Algunos somos partidarios de que el Sistema Nacional de Acreditación tenga un carácter más obligatorio, porque creemos que el Estado debe velar por ciertos estándares y dar garantías a la sociedad en aquellos ámbitos donde el mercado, por sí solo, no siempre asegura el bien público comprometido”.

A pesar de los cuestionamientos, el Parlamento se cuadró con el proyecto, que terminó convertido en ley sin modificaciones sustanciales. Y algunos de los protagonistas de la tramitación por encargo del gobierno, pasaron a trabajar en universidades privadas.

Es el caso de Julio Castro, ex jefe de la División de Educación Superior del Mineduc, cargo que ocupó durante gran parte de la discusión del proyecto y que hoy es rector de la Universidad de Viña del Mar. Castro se excusó de hablar para esta nota por problemas de agenda.

Al comienzo de la tramitación en 2004, el cargo de Castro en el Mineduc lo ocupó la abogada Pilar Armanet, hoy Vicerrectora Académica de la Universidad de Las Américas. La misma institución donde trabaja como Secretario General, el abogado Cristián Insulza, que durante la discusión de la ley asistió al Congreso como asesor jurídico del Mineduc.

La semana pasada y en medio del escándalo, la Cámara de Diputados rechazó dos veces establecer una comisión investigadora sobre el lucro en la educación y el caso CNA.

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