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Nudo Gordiano

por 10 mayo, 2004

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El gobierno ha manifestado su intención de introducir una reforma significativa al sistema de AFP. Ello parece positivo, puesto que dicho sistema efectivamente presenta deficiencias serias. Estas son percibidas por la ciudadanía, que está muy insatisfecha con el sistema, y por especialistas de muy variadas tendencias, que cubren todo el espectro político.



De hecho, varias reformas se han venido implementando en el curso de la última década, siendo las más recientes, la que introdujo los multi-fondos y la referida a las jubilaciones anticipadas. Se está discutiendo asimismo desde hace tiempo con los principales afectados, alguna solución para el tema del daño previsional.



Existe un amplio consenso acerca de los problemas de cobertura del sistema, así como respecto del elevado costo del servicio, aparte de varios otros temas de significación. Entre estos últimos, no parece menor el que unos pocos agentes privados administren una cantidad de recursos que se compara con el PIB, y que pertenecen a muchos chilenos. De lo poco que se conoce hasta el momento, las reformas anunciadas por el gobierno parecieran apuntar principalmente a los dos primeros problemas. De hecho, lo que más se ha mencionado es la posibilidad de abrir este mercado a otros agentes, entre ellos los bancos, para promover una mayor competencia. Ello permitiría asimismo al Banco del Estado el entrar a competir en la administración de fondos previsionales.



Sin embargo, los términos del debate de reforma del sistema de AFP no pareciera todavía asumir en toda su dimensión la magnitud del problema. Por así decirlo, seguimos dando vueltas alrededor del asunto, sin entrar al fondo del mismo, que no es otro que la concepción misma del sistema previsional. Vivimos todavía bajo la idea que Chile tiene un sistema de previsión privado, sobre el cual descansa en lo principal la seguridad de la población. Y por lo tanto seguimos intentando mejorarlo sucesivamente, hacerlo más rentable, mas competitivo, eliminar abusos como el de las jubilaciones anticipadas, etc. Sin embargo, quizás sería tiempo de preguntarse si a lo mejor es esa idea central la equivocada. Tal vez cambiarla puede permitirnos cortar el nudo gordiano que impide resolver los problemas de seguridad previsional de los chilenos.



La verdad es que el sistema de AFP nunca va a proporcionar pensiones a todos los chilenos. Ni siquiera a la mayoría sino apenas a una minoría relativamente pequeña. De hecho, no mucho más de una quinta parte de los afiliados a las AFP, aquellos de mayores ingresos, van a lograr pensiones superiores a la pensión mínima garantizada por el Estado a partir de sus propios ahorros previsionales. Otra proporción significativa de los afiliados al sistema, quizás una cuarta parte, van a depender de la garantía estatal y van a jubilarse con la pensión mínima que, recordamos, es actualmente del orden de 75 mil pesos mensuales. Luego viene el resto de los afiliados al sistema, más de la mitad, quiénes desde luego no van a acumular los fondos requeridos para alcanzar la pensión mínima, pero tampoco van a enterar las 240 cotizaciones actualmente exigidas para tener derecho a la garantía estatal. Más de la mitad de los afiliados a las AFP, por lo tanto, no van a tener pensión, sino sólo la posibilidad de retirar los exiguos fondos acumulados en su cuenta individual al momento de jubilar. Además de la pensión asistencial Estatal, de treinta y tantos mil pesos mensuales, para aquellos que puedan, y estén dispuestos a pasar la vergüenza de demostrar que son indigentes.



La causa de lo anterior es que la abrumadora mayoría de los afiliados a las AFP, que es la mejor estimación que existe de la fuerza de trabajo real y concreta, cotiza apenas dos o tres meses por año en promedio. Sus remuneraciones están entre cien y dos cientos mil pesos mensuales y los saldos acumulados en sus cuentas son muy pequeños. Esta situación es mucho más grave aún en el caso de las mujeres. Con esos datos, el problema previsional de la abrumadora mayoría de la fuerza de trabajo no tiene solución al interior del sistema de AFP.



Esta es la realidad del sistema . Lo saben las autoridades y los expertos independientes, y lo intuyen los afiliados al sistema. Estos últimos saben que, para la abrumadora mayoría de ellos, el descuento previsional que hacen las AFP no es más que un impuesto, puesto que su pensión no va a depender del monto que acumulen en sus cuentas, que igual va a ser insuficiente, sino de la garantía estatal. No tienen por lo tanto incentivo para declarar más que el salario mínimo, lo que les permite tener derecho a subsidio de enfermedad y seguro de invalidez y sobre vivencia. En ningún caso sus ahorros previsionales les sirven para jubilar.



A partir de lo anterior, pareciera que lo razonable sería asumir esta situación y cambiar nuestro concepto acerca de nuestro sistema previsional. No tenemos en realidad un sistema privado de pensiones, sino un sistema mixto.



La base de dicho sistema no es privada, sino Estatal. Dicha base es no contributiva, es decir, no se financia con descuentos a las remuneraciones, sino con impuestos generales. Este nivel es el que actualmente ofrece la garantía de pensión mínima y otorga las pensiones asistenciales. Pero necesita urgentemente ampliarse. En el futuro, sin duda va a ser este nivel el que va a tener que hacerse cargo de todos aquellos que al jubilar se van a dar cuenta que el sistema de AFP en los hechos no les otorga nada o casi nada. De hecho hay muchos afiliados a las AFP que están en encontrándose en esta situación hoy en día. Están alcanzando la edad de jubilar, pero tienen un saldo muy pequeño en su cuenta de AFP, muchísimo menor que los aproximadamente 14 millones de pesos que se requieren para alcanzar la pensión mínima a partir de esos fondos.



Por otra parte, están muy lejos de haber enterado las 240 cotizaciones que se exigen para acceder a la garantía estatal de pensión mínima. Por otra parte, en la mayor parte de los casos claramente no se trata de indigentes, sino de personas que están acostumbradas a tener un ingreso y un hogar decentes. Por lo tanto, tampoco tienen derecho a la pensión asistencial. Sus fondos acumulados en la AFP los pueden retirar en cuotas, pero les duran para muy pocos meses.



Una forma de extender este primer nivel previsional consiste en hacerlo universal. Es decir, otorgar a todos, no sólo a los indigentes, el derecho a una pensión básica, cuyo monto inicialmente puede fijarse entre la actual pensión asistencial y la pensión mínima y se puede ir subiendo gradualmente a lo largo de los años. Cualquier persona que alcance la edad de jubilar accedería por ese sólo hecho a una pensión básica de esta naturaleza. Dicha pensión básica sería un derecho universal, sin perjuicio de excluir a quiénes tengan altos ingresos y no necesiten este pilar básico. Lo importante parece ser asumir que será este primer nivel aquel del cual van a depender en forma principal para sus pensiones, de una u otra manera, a lo menos tres cuartas partes de la fuerza de trabajo. Pareciera que éste es el cambio conceptual que requerimos, en relación a nuestro sistema de pensiones.



Felizmente, para financiar este primer nivel previsional, en perspectiva, basta con mantener la actual proporción del PIB que destinamos a cubrir el déficit previsional que significó echar a andar el sistema de AFP. Como se sabe, las AFP se llevaron casi todas las contribuciones, mientras el Estado se quedó pagando casi todas las pensiones, lo que generó un gasto gigantesco. Actualmente destinamos alrededor de un 7% del PIB a este efecto. Se trata de más dinero público del que invertimos en educación y salud juntos. Equivale a más de 5 mil millones de dólares por año, lo cual, dividido por las 1.7 millones de personas por encima de la edad de jubilar que existen actualmente, y dividido por 12 meses, resulta en una cifra del orden de 250 dólares mensuales por adulto mayor. Eso es más del doble de la pensión mínima actual. Hacia el futuro el PIB va a crecer mucho más rápido que la población adulta mayor, por lo tanto esta cifra promedio va a ser más elevada en el futuro. Por cierto que actualmente el déficit previsional va en su mayor parte a pagar pensiones de las FFAA y pensiones altas del sistema antiguo. Sin embargo, ambos conceptos van a ir disminuyendo en la medida que los primeros se asimilen al sistema general de pensiones, reforma que hay que hacer, y los segundos vayan falleciendo.



Este primer nivel de nuestro sistema previsional debe alcanzar además, y alcanza mientras se mantenga en los niveles actuales respecto del PIB, para reparar el daño previsional del millón de chilenos quiénes obligados/engañados se cambiaron del sistema antiguo a las AFP en 1981.



El segundo nivel de nuestro sistema de pensiones lo constituye el actual sistema de AFP. Es decir, un sistema de capitalización individual y contribución obligatoria, administrado privadamente. Ojalá por muchos administradores y al menos uno estatal, para poder elegirlo si uno quiere. Ojalá con comisiones máximas fijadas por el estado, puesto que se trata de una industria con enormes economías de escala, y que por lo tanto siempre va a tener incentivos a la concentración y a los precios monopólicos. Los ahorros en este sistema pueden complementar la pensión básica universal, en la mayoría de los casos. De esta manera, y a diferencia de ahora, todos tendrán estímulo real para ahorrar en este sistema. Y en el caso del cuarto o quinto de mayores ingresos de la población, este sistema efectivamente puede otorgarles por si sólo pensiones más o menos decentes, sin necesidad de recurrir al primer nivel universal.



Finalmente, existe ya un tercer nivel, que es el de los ahorros previsionales voluntarios, mediante el cual aquellos que tienen ingresos elevados pueden mejorar más aún su pensión. Parece escandaloso, sin embargo, que actualmente este sistema se esté financiando con descuentos de impuestos. Eso debe terminar.
Un sistema concebido como acá se describe, es decir, como un sistema mixto con preponderancia numérica del primer nivel, estatal, no contributivo, universal, efectivamente pareciera ser lo que se requiere en el Chile de hoy y de mañana. Es lo que tienen por lo demás la mayoría de los países avanzados y aún los de AL. Los cambios prácticos que hay hacer no son muchos, al parecer. El tema financiero tampoco parece ser en este caso un problema mayor, porque ya estamos pagando demasiado por la transición al sistema de AFP. Lo que sí parece indispensable, en cambio, es el cambio conceptual aludido.



Los únicos que parecen pensar que al respecto vivimos en el mejor de los mundos son las propias AFP. Encima, gastan ingentes cantidades de dinero, por cierto cobrado a sus cotizantes, para intentar convencer al país de sus beneficios. Ninguna industria ha exaltado majaderamente sus propias virtudes como lo ha hecho ésta. Parece irónico que los mismos que denostaron durante tanto tiempo a los monopolios industriales que hace décadas surgieron al amparo de la política de sustitución de importaciones, hayan engendrado ahora la industria más protegida de historia de Chile. La que más se sirve a si misma. Para cualquier observador independiente, es inconcebible e irritante el comportamiento de una industria que, teniendo asignado por ley el monopolio de administrar los ahorros previsionales, al mismo tiempo ejerce permanentemente una presión inaceptable sobre la ciudadanía y las autoridades para evitar que se introduzcan reformas. Estas, por otra parte, parecen necesarias, sensatas, simples y factibles de hacer.



Siempre que estemos decididos a cortar el nudo gordiano que nos mantiene atados a la situación actual.



*Manuel Riesco es miembro del Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda).

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