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Carga tributaria, reforma y pacto fiscal

por 15 noviembre, 2004

La verdad es que se podrá criticar al ministro (Eyzaguirre) por su visión conservadora de la política fiscal, pero en lo que se refiere al tema de la "elusión" él ha sido persistente y coherente. Después de todo, nuestro sistema registra US$1500 millones que los hogares mas ricos evaden y eluden del impuesto al ingreso.

El debate en torno al problema de los impuestos es un asunto recurrente en cualquier sociedad democrática, pero en la nuestra es considerado casi un acto subversivo. El último en abrir la supuesta "Caja de Pandora" fue el jefe del programa económico de Lavin, quien propuso disminuir gradualmente los impuestos a las utilidades retenidas de las empresas desde el 17% actual a un 10% y reducir la carga impositiva a los ingresos de las personas.



Como si esto fuera poco, propuso además que el gasto público entre año y año no crezca mas que el producto potencial (hoy en torno a 4,2%). Sin embargo, esta proposición no tuvo eco en todos los dirigentes políticos de derecha, aunque si se recibió con simpatía entre sus economistas. Podríamos decir, por el momento que esta proposición fue una "humorada negra".



Pocos días después salió al paso de esta proposición el ministro de Hacienda, quien afirmó que "la carga tributaria, y lo digo responsablemente, va tener que subir. No bajar ni estancarse". Cierto, poco tiempo después aclaró que no estaba propugnando un alza de tasas de impuesto sino reducir la "elusión" tributaria existente. En declaración anterior él afirmaba que "no bajara el impuesto a las utilidades de las empresas, mientras no se cierre la rendija del fondo por donde se evaden impuestos. Tan huevón no" (El Mercurio 26-1-2003). La verdad es que se podrá criticar al ministro por su visión conservadora de la política fiscal, pero en lo que se refiere al tema de la "elusión" él ha sido persistente y coherente. Después de todo, nuestro sistema registra US$1500 millones que los hogares mas ricos evaden y eluden del impuesto al ingreso.



En el debate tributario siempre hay un aspecto ideológico inevitable que envuelve cualquier discusión tecnocrática (o más pragmática). No es ningún pecado asumir y explicitar este aspecto ideológico, es sano hacerlo y forma parte sustantiva del debate de ideas. El aspecto ideológico al que nos referimos dice relación a la visión del tipo de sociedad y Estado que se desea tener. En la visión liberal predomina la ética de la responsabilidad individual para lo cual solo es necesario un Estado mínimo que garantice la seguridad de la propiedad privada y el respeto de los contratos (Estado Gendarme), las necesidades colectivas (por ejemplo salud y educación), al igual que las necesidades individuales las resuelve el mercado (Sociedad de mercado). En esta visión predominan los criterios de eficiencia por sobre los de equidad y en consecuencia se propugna la eliminación del impuesto progresivo sobre los ingresos y su reemplazo por un impuesto bajo e igual para todos (flat tax), proposición sugerida recientemente por uno de los Consejeros del Banco Central.



Frente a esta visión liberal existe otra visión que trata de equilibrar las responsabilidades colectivas con las responsabilidades individuales (socialdemocracia o socialismo democrático) y que se expresan en el concepto de "Estado de Bienestar", con muchas variantes, y que va en un sentido inverso a la visión liberal. Pero este debate no se resuelve en la ideología misma sino en la capacidad práctica (y política) de operar que tienen estas visiones en una sociedad concreta, y en consecuencia hay un aspecto empírico ineludible que es necesario abordar.



Las preguntas claves para ello son entre otras: ¿la carga tributaria existente (recaudación efectiva de impuestos sobre el producto) es la más adecuada? ¿Es cierto que la rebaja de impuestos conlleva más crecimiento? ¿Cómo afecta una rebaja de impuestos a las desigualdades existentes? ¿Los temas de la evasión y elusión tributaria están acotados?.



El primer test para examinar lo adecuado o no de la carga tributaria es la comparación internacional. La primera evidencia es que el desarrollo económico de varios países muestra que ellos van pasando a cargas tributarias más elevadas (y también gasto publico respecto al producto más alto) cuanto mayor es su nivel de prosperidad. Naturalmente esto no significa que si Chile adopta la carga tributaria de Suecia va a alcanzar el nivel de bienestar de ese país. La historia económica sólo señala un movimiento de tendencia a largo plazo (lo que no es estadísticamente una causalidad) registrado por los países desarrollado y que a su vez han pasado por distintos estadios de desarrollo. Además esta relación no es tampoco lineal pues los países ricos pueden darse el lujo de bajar impuestos al ingreso arrastrando una mayor desigualdad en la distribución como es actualmente la política de Bush en los EEUU.



La segunda evidencia empírica es que no hay relación entre bajos impuestos y elevadas tasas de crecimiento. R. Barro, economista conservador de Harvard, encontró hace 20 años la proposición contraria; desde entonces han aparecidos innumerables estudios empíricos demostrando que el economista mencionado se equivocó. Lo extraordinario, es que el liberalismo criollo sigue aferrado a una tesis empíricamente cuestionada.



Ahora bien, para una economía emergente como la chilena, las comparaciones internacionales de su carga tributaria no son suficientes, a lo más dirán que es una carga moderada (en torno a un 18%) y que con el desarrollo futuro deberá aumentar. Lo adecuado de una carga tributaria se define en la medida que ella es funcional a las apuestas estratégicas que un país decide democráticamente.



Así, para el caso de Chile hay dos apuestas que son fundamentales como país. La primera es que hay que acrecentar los gastos de educación para corregir las desigualdades e insertarse en la economía del conocimiento. La segunda, es aumentar los gastos en investigación y desarrollo (innovación) tanto publico como privado, a fin de insertarse en segmentos dinámicos de la demanda mundial y aprovechar verdaderamente la red de acuerdos comerciales existentes.



En el primer caso, como lo ha señalado el ministro de Hacienda, "Chile gasta actualmente en paridad de poder de compra US$1500 por niño mientras en los países de la OCDE se gastan $US 5700, necesitamos que el gasto público en educación crezca 6,1% anual durante los siguientes 15 años. Eso no se hace bajando la carga tributaria".



Nosotros agregaríamos un antecedente adicional a lo expresado por el ministro y es que mientras el gasto promedio por alumno en colegios privados es US$ 2772 anuales, el gasto promedio por alumno que realiza el sector público en colegios públicos y privados subvencionados apenas alcanza a los 600 dólares anuales. Abriendo una brecha de calidad de la educación importante que repercutirá negativamente sobre la equidad. Por otra parte, las estimaciones de Hacienda fijan un deficit anual de US$ 400 millones en gastos en innovación tecnológica, y que aún no encuentra financiamiento.



Por consiguiente el problema no es el aumento de los impuestos sino en que se van a usar esos recursos adicionales; en el caso de las dos apuestas estratégicas examinadas, el aumento de impuesto que podrían exigir está directamente vinculado al crecimiento y la distribución de ingresos. En este sentido, más que una reforma tributaria lo que se necesita es una reforma fiscal, que la incluya, pero considere tambien la eficiencia del gasto y las prioridades asignadas. Para lo cual es necesario un pacto fiscal al que concurran: trabajadores, empresarios y Estado.



Alexis Guardia B. Economista.

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