La I Cumbre de Jefes de Estado de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), efectuada a inicio de octubre en la capital brasileña, finalizó sin acuerdo sobre el programa de acción elaborado en los diez meses trascurridos desde la Cumbre de Cuzco -donde nació el bloque que integra a los doce países del subcontinente. Del encuentro participaron completamente sólo siete de los doce Jefes de Estado. El gobierno brasileño no ocultó su molestia por las ausencias de los presidentes uruguayo, Tabaré Vázquez, y colombiano, Álvaro Uribe, y por la exigua participación del mandatario argentino, Néstor Kirchner -quien regresó a su país tras de participar en la sesión inaugural.
A la Declaración Presidencial y la Agenda Prioritaria se sumaron las declaraciones sobre Convergencia de los Procesos de Integración, Integración en el Área de Infraestructura, Seguimiento de la Cumbre América del Sur-Países Árabes y de la Cumbre Sudamericana-Unión Africana, aún por realizarse. Los documentos preparados por los cancilleres destacaron la formación de la CSN, pero no fijaron plazos ni metas para la zona de libre comercio de América del Sur o la integración con el resto de América Latina y el Caribe. Asimismo, el debate sobre el formato de la CSN -que causó una fuerte tensión en particular con el Presidente de Venezuela, Hugo Chávez- fue postergado hasta diciembre.
La ausencia de una fecha para la materialización de una zona de libre comercio del subcontinente fue atribuida por el canciller brasileño al hecho de que hay países que aún están aprobando los Acuerdos que firmaron en 2004 -por separado- los países que integran el Mercosur ampliado (Bolivia y Chile) y la CAN.
Como ha ocurrido en el Mercosur, los avances para materializar la CSN están fuertemente supeditados a la voluntad de los gobernantes involucrados. Esto explica que el mandatario brasileño y nuevo Presidente Pro tempore de la organización-, Luiz Inácio Lula da Silva, pidiese que sea cual fuere el mecanismo definido para la unificación suramericana; este esfuerzo no decaiga con la proximidad de un año 2006 electoral en varios países suramericanos. También llamó a sus colegas a ‘no perder la paciencia (ante) un proceso de maduración y aprendizaje constantes’.
Dos enfoques integracionistas
El encuentro dejó en evidencia significativas brechas entre algunos países sobre la estructura, los objetivos y contenidos de la integración del subcontinente, alineándose de un lado Perú, Chile y Brasil, y del otro Venezuela, Uruguay y en cierto sentido Paraguay, mientras la delegación argentina -encabezada por un funcionario de nivel medio- asumió una poco productiva neutralidad. Ambos enfoques expresan unas diferencias ya generadas -y no resueltas- al interior del propio Mercosur, respecto de si avanzar sólo o preferentemente en lo comercial y económico, o dar un trato simétrico a las dimensiones políticas y social.
Recogiendo en parte planteamientos hechos por el gobierno chileno al inicio del bloque pero no traducidos en una propuesta formal, el Presidente peruano, Alejandro Toledo, sugirió aprovechar las estructuras institucionales del Mercosur y la CAN como base para la constitución de la CSN, y promover la convergencia de las normas ya existentes en ambos pactos. La propuesta peruana halló algún eco en el gobierno brasileño, para el cual la expansión del comercio entre ambos pactos subregionales expandirá el crecimiento de las economías y -a través suyo- elevará los estándares sociales de la región.
Pero Venezuela, Uruguay y en cierto sentido Paraguay expresaron una posición distinta. Chávez hizo patente su insatisfacción con la Declaración de Brasilia y amenazó con no firmarla arguyendo que no aceptaría un documento elaborado por los cancilleres y que no reflejaba los debates sostenidos a nivel de Presidentes. Chávez y su homólogo de Uruguay, Tabaré Vázquez, habían enviado días antes a sus pares de América del Sur unas propuestas conjuntas de acciones concretas -que no fueron contempladas en la Declaración- para crear una Comisión cuya tarea sería elaborar un ‘Plan Estratégico 2005-2010’ e instituir el Banco Sudamericano, al que Venezuela estaría dispuesta a capitalizar con US$ 5.000 millones extraídos de sus reservas internacionales.
A su vez, el Presidente paraguayo, Nicanor Duarte, advirtió que no habrá integración bajo un modelo que ignora las asimetrías económicas existentes en Suramérica. La integración tiene ‘dos caras: una muy fecunda, desde la perspectiva de la retórica y las ideas, y otra muy fea, que se caracteriza por una anemia de la práctica’.
La Declaración de Brasilia definió las instituciones del naciente organismo multilateral: las reuniones presidenciales, las de los ministros de Exteriores y las sectoriales. Los cancilleres acordaron que la Comunidad también funcione como un foro de concertación política que facilite el diálogo político entre los países de la región, pero que no duplicará sino ‘agrupará’ los foros políticos ya existentes en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur.
Resolvió además trabajar en una agenda común que incluya los ámbitos social, político y comercial, pero mediante un mecanismo constante y no acelerado -sinónimo de gradualista- de integración regional.
El trasfondo de las diferencias
El enfoque sustentado por Perú, Chile y Brasil está fuertemente influido por las ineficaces iniciativas de integración emprendidas por la región en las décadas de los ’60 y ’70 -cuyos objetivos políticos no se materializaron en parte importante por la dificultad de establecer una base económica y comercial convergente. Precisamente mirando los fracasos de la fenecida Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y del Pacto Andino (versión uno), éste fue refundado como CAN y se creó el Mercosur. En el caso del último, a medida que se fortaleció el comercio intra-pacto y se agudizaron las naturales tensiones asociadas a la mayor integración, se ha intentado (tímidamente y con escaso éxito hasta ahora) derivar la unión aduanera hacia la unión política, una institucionalidad supranacional (virtualmente inexistente) y la convergencia de sus políticas económicas (hoy más ritual que efectiva).
La práctica ha demostrado que en la mayoría de los procesos integracionistas la integración política ha sido consecuencia -y no causa- de la expansión del comercio o las inversiones entre dos o más países aun geográfica y/o culturalmente hermanados. En otras palabras, las empresas precipitan (o presionan, si se quiere) la voluntad política de los gobiernos por traducir y consolidar en Acuerdos una integración demarcada por los negocios bilaterales.
Sin embargo, esa integración así entendida está anclada a la dimensión puramente comercial; cercena los ámbitos social, cultural y tecnológico; recluye en el mejor de los casos la cooperación a la órbita de las empresas binacionales o trasnacionales, y -a medida que los flujos comerciales se intensifican- deviene también en frecuentes conflictos. Por tanto, la voluntad política y la activa participación de los pueblos es indispensable tanto para ampliar la integración hacia aquellas áreas que incumben al ‘ciudadano de a pié’, como para decidir qué tipo de integración se desea y con qué valores o principios llenarla.
A ello alude Chávez cuando rechaza un concepto de integración basado en los esquemas del Mercosur y la CAN -hasta ahora esencial sino excluyentemente comerciales-, motejándolos como ‘nacidos bajo el ala del neoliberalismo’. Detrás de esta afirmación encierra un llamado a debatir respecto del modelo de desarrollo que ha posibilitado elevados niveles de pobreza y desigualdad y cuáles estrategias y políticas aplicar de manera conjunta para cambiar radicalmente ese escenario.
Pero en la posición de Caracas subyace además una crítica al fuerte presidencialismo como resorte para agilizar las decisiones o desempantanar las tensiones generadas por ejemplo al interior del Mercosur, y la carencia de una institucionalidad que resuelva los conflictos; dé estabilidad y continuidad a los acuerdos, y soslaye precisamente aquella preocupación de Brasilia porque el proceso de la CSN pueda verse alterado por los procesos electorales de algunos países en 2006 -según cuál sea la orientación o voluntad de quienes asuman en los nuevos gobiernos.
Brasil considera el aumento del comercio con los países suramericanos -que se multiplicó por dos en los últimos dos años y en su caso es apenas algo menor al que mantiene con la Unión Europea- como una prioridad. Y sólo en ‘letra chica’, tal como ha sido su conducta práctica en el Mercosur, se muestra dispuesto a admitir la necesidad de reconocer la asimetrías existentes y a conceder ‘en algunos casos’ una suerte de discriminación positiva para equilibrar el intercambio -tema tradicional de pugna Argentina, y últimamente también con Paraguay.
Las prioridades de Itamaraty durante su Presidente de la CSN se concentrarán en acelerar los esfuerzos de integración en infraestructura y energía (el llamado ‘anillo energético’ del Cono Sur). Ya lo dejó entrever en Brasilia, cuando -a disgusto de Chávez, que vio excluidos otros temas del encuentro- orientó los debates de los Presidentes hacia ese tema.
Pero la administración Chávez ha dado fehacientes muestras de una voluntad de acompañar la retórica con acciones y propuestas de integración en infraestructura, energía y de cooperación política y cultural. Entre sus iniciativas figuran la conformación de Petro América (complementar mercados y estrategias de desarrollo entre las empresas estatales del subcontinente), la creación de la emisora televisiva Telesur (para difundir una información regional sin supeditarse al influjo editorial de las multinacionales estadounidenses), el intercambio de petróleo por alimentos y otros productos con Argentina y Uruguay y la suscripción de alianzas estratégicas con ambos países y con Brasil. Replicando la iniciativa de Caracas, Brasilia anunció durante la Cumbre el inicio de operaciones de TV Brasil-Canal Integración para países vecinos, tarea en la cual cooperará con Telesur.
Así, las diferencias de Brasilia y Caracas parecen radicadas esencialmente en el enfoque más pragmático y gradualista del proceso que quisiera impulsar, mientras Chávez querría un compromiso más resuelto y definido para avanzar también hacia la integración política, lo cual supone sentarse a debatir en torno a los modelos de desarrollo de la subregión.
En esto radica el debate actual sobre la CSN. Responder a los dilemas en juego no será fácil. Hasta ahora no los han podido resolver la Unión Europea, ni el Mercosur (mucho menos los países de la CAN).
La ‘guinda del pastel’ del esfuerzo está en la descripción brindada por el Presidente Toledo sobre el potencial del esfuerzo involucrado en la CSN: 27 millones de kilómetros cuadrados, 361 millones de habitantes y un Producto Bruto de US$ 1,2 billones de dólares -equivalente al cuarto mercado mundial, con 9% de las reservas mundiales de petróleo, 4% del gas, 25% de las reservas de agua dulce y un tercio de la biodiversidad del planeta. Pero hasta ahora es sólo eso: un potencial.
Nelson Soza Montiel
