Los desafíos de la descentralización son, sin duda, múltiples y complejos, y se juega en ellos una transformación inédita del ordenamiento político chileno. Involucra reorientar también el enfoque de debilitamiento del Estado que predominó en las reformas del gobierno militar, para hacerlas compatib
Por Gonzalo De la Maza*
Descentralizar es un verbo “políticamente correcto”: nadie dice oponerse a él, pero los avances del proceso son aún escasos. Por una parte no contamos con una meta, una “imagen objetivo” del proceso. Vale decir ¿a dónde queremos llegar? Cuando esa pregunta se plantea en el ámbito político institucional –el de las 8 manzanas del centro de Santiago- el debate dura poco, pues el elitismo político del centralismo chileno ya lo tiene resuelto: entre pocos conocidos siempre nos entendemos mejor. Todo lo demás lo consideran potencialmente muy riesgoso, demasiado novedoso para la trayectoria del país o simplemente de difícil trámite e implementación.
Parafraseando lo que dicen que dijo Galileo, podríamos comentar que “sin embargo se mueve…” Pues ocurre que las tendencias democratizadoras en la sociedad, así como los requerimientos del desarrollo económico y de mejoría de la equidad social están presionando por cambios en materia de distribución territorial del poder. En ese contexto ha aparecido el reciente Informe sobre el tema, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), ese exclusivo club al que Chile quiere pertenecer. En dicho Informe se señala que para producir los bienes públicos que requiere la continuidad del desarrollo económico chileno –confianza, institucionalización, etc.- es necesario “sentar más actores en la mesa”. Concretamente se habla de reformar los vínculos entre los actores regionales y los focos de decisión de las políticas nacionales, coordinar en el ámbito regional a los diferentes sectores del Estado y de ampliar los mecanismos de participación.
Para la OCDE un mejor desempeño regional requiere un mejor matching entre políticas públicas y necesidades territoriales. Para darle soporte se necesita construir un sistema de gobernanza multinivel. La novedad del concepto de gobernanza, por sobre gobierno, es la participación de múltiples actores en ella, no limitándose a las estructuras institucionales del Estado. Lo anterior supone gestionar la cooperación y coordinación entre los diferentes actores y para ello construir arreglos institucionales entre los diferentes niveles del gobierno y la administración (multinivel) y mecanismos participativos de abajo hacia arriba. Las reformas han de fortalecer el ámbito subnacional –regiones y municipios- y flexibilizar el nivel central- los ministerios y servicios que de hecho manejan el poder y la inversión pública. Se necesita una sólida estructura de gobernanza regional capaz de crear un marco coherente para el desarrollo económico y social. Ello ayudará a adaptar el proceso de inversión a la lógica territorial y a un esquema multianual.
¿Cómo hacerlo? ¿Contamos con las condiciones institucionales, las capacidades y la voluntad de lograrlo? ¿Quiénes y cómo son los actores que pueden avanzar en esta tarea?
En primer término se deben revisar los instrumentos políticos del nivel central, especialmente de las agencias públicas más poderosas, como el Ministerio de Hacienda, la Dirección de Obras Públicas, la CORFO. Son reparticiones que encabezan las iniciativas modernizadoras en las regiones, sin reconocer en ellas interlocutores válidos y estableciendo metas nacionales que no atienden a la diversidad de los territorios y sus habitantes. Por el poder institucional que detentan, subordinan de hecho a las demás agencias estatales e imponen sus criterios a los actores subnacionales, en una política “espacialmente ciega”. Basta decir, por ejemplo, que el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) no se negocia entre los gobiernos regionales y el parlamento, sino entre los sectorialistas de la Dirección de Presupuestos y la SUBDERE, quien lo presenta como un programa. Admitir la elección democrática de consejeros regionales y separar las funciones del intendente –representante del ejecutivo en la región- con las de Presidente del Consejo Regional, podría crear las condiciones políticas mínimas para reequilibrar las relaciones entre el poder central y las regiones. Junto con ello, profundizar el traspaso de competencias a los niveles regionales, como se ha hecho recientemente con la competencia de planificación y se hará ahora con ordenamiento territorial.
El otro desafío es que las regiones de hecho coordinen e integren las inversiones en planes y programas de desarrollo efectivos y pertinentes, lo que no ocurre hoy con el FNDR, que se ha transformado en una colección de proyectos locales sin coherencia. ¿Tienen la capacidad de hacerlo? Aunque los técnicos del gobiernos central –SUBDERE incluida- tienden a pensar que no, han existido diversas experiencias innovadoras que han demostrado capacidad y buenos resultados en establecer planes y programas adecuados a su realidad local, con la participación de múltiples actores. La concertación de los municipios chilotes y de la región del Bío Bío (AMDEL) en torno al desarrollo económico local; la experiencia territorial del Programa Chile Emprende; la Comisión de Desarrollo Rural y Campesino en Coquimbo, donde participa el gobierno regional, la asociación de municipios rurales, junto a las asociaciones campesinas, son buenos ejemplos de ello. Sin embargo, la mayoría de dichas iniciativas se articulan y conciertan en el nivel comunal o incluso en un sector o barrio. La institucionalidad regional tiende a estar todavía muy ausente de estas iniciativas de gobernanza, que se enfrentan en la práctica a la descoordinación y el sectorialismo predominante en el aparato público.
Sobre las instancias institucionales de participación en el ámbito regional, casi estamos hablando de un espacio vacío, pues los gobiernos regionales no se han desarrollado con un enfoque democratizador y de fortalecimiento de la sociedad regional. La solución no es crear un consejo paralelo, pues la experiencia de los CESCO en las comunas ha demostrado su completa ineficacia. Más bien dotar de mayor transparencia, atribuciones, soporte, autonomía y financiamiento a las instancias de concertación entre sociedad y Estado. Y, sobre todo, conectarlas con las decisiones de política pública, de tal manera que participar tenga incidencia en lo que luego se decide y realiza.
Los desafíos de la descentralización son, sin duda, múltiples y complejos, y se juega en ellos una transformación inédita del ordenamiento político chileno. Involucra reorientar también el enfoque de debilitamiento del Estado que predominó en las reformas del gobierno militar, para hacerlas compatible con los requerimientos actuales. Ellos ponen en el centro la necesidad de avanzar en una línea de fomento del desarrollo con enfoque territorial y de reorganización de la política pública, coordinándola e integrándola en el ámbito regional, democratizando la generación de sus autoridades y abriéndola a la contribución ciudadana a través de la participación y la rendición de cuentas.
*Gonzalo De la Maza es director Programa Ciudadanía y Gestión Pública.
