domingo, 21 de octubre de 2018 Actualizado a las 01:50

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Reforma tributaria, crecimiento económico y equidad social

Lo anterior sugiere que un sistema impositivo como el chileno, en el que el IVA es extremadamente alto y los impuestos efectivos a las empresas son inferiores a los impuestos que se pagan por otros ingresos (incluyendo los ingresos por intereses), fomenta la sobre inversión en capital físico en proyectos que a veces son poco rentables y la sub inversión en capital humano, provocando un desbalance que tiene serias consecuencias para el desarrollo económico de largo plazo y para la equidad.
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¿Por qué es necesaria una reforma tributaria en Chile? La primera, y principal, razón es una de eficiencia económica: el actual crecimiento desequilibrado favorece el corto plazo, arriesgando seriamente la capacidad de crecimiento de largo plazo de la economía y, con ello, la posibilidad de que Chile salga de forma definitiva del subdesarrollo. Esto desmiente a quienes se oponen a una reforma tributaria caricaturizándola como motivada y centrada en aspectos meramente distributivos y contraria a objetivos de eficiencia económica. La segunda razón es mixta, tanto de eficiencia como de equidad. La inequitativa estructura de la economía impide corregir los incentivos perversos que causan las ineficiencias actuales y perpetúan la inequidad histórica de una economía que se encuentra entre las más desiguales del mundo. Una reforma tributaria bien pensada podría corregir una parte importante de los erróneos incentivos que causan tanto ineficiencia económica como inequidades distributivas.  Nuestros estudios (López y Figueroa, 2011) demuestran que en el Chile actual eficiencia y equidad no son conceptos contrapuestos, sino complementarios.

El crecimiento económico en Chile está basado en una cada vez mayor preeminencia de las industrias básicas intensivas en capital físico, recursos naturales y el medio ambiente, en lugar de industrias y servicios intensivos en conocimiento y tecnología las cuales son más dinámicas y benignas para el medio ambiente. Así, el país transita en la dirección contraria a la seguida por la gran mayoría de las economías que alcanzaron el desarrollo. Éstas redujeron progresivamente su dependencia de industrias materiales,  haciéndose menos dependientes de los recursos naturales y de otras industrias intensivas en capital físico. En reemplazo, aumentaron la participación de industrias y servicios menos tangibles, pero más intensivas en capital humano y conocimiento. Este cambio en la estructura económica ha permitido a los países hoy desarrollados mantener altas tasas de crecimiento de la productividad como consecuencia del hecho de que la mayor parte del progreso científico actual tiende a beneficiar más a las industrias intensivas en capital humano y conocimiento que a las industrias tradicionales intensivas en capital físico y los recursos naturales.

Adicionalmente y relacionado a lo anterior, el crecimiento económico en Chile se ha basado en la creciente acumulación de capital físico. Mientras, el desarrollo del capital humano se queda atrás por un amplio margen. Más aun, estudios muestran que la productividad de la economía, lejos de crecer, se ha contraído de manera alarmante en los últimos 15 años. La experiencia internacional demuestra que economías que han exhibido estos patrones de crecimiento han terminado estancándose. El crecimiento de largo plazo se puede sostener solamente si está basado en crecimientos de la productividad y de la tecnología y si el crecimiento del capital físico ocurre en armonía con el crecimiento del capital humano.

Lo anterior sugiere que un sistema impositivo como el chileno,  en el que el IVA es extremadamente alto y los impuestos efectivos a las empresas son inferiores a los impuestos que se pagan por otros ingresos (incluyendo los ingresos por intereses),  fomenta  la sobre inversión en capital físico en proyectos que a veces son poco rentables y la sub inversión en capital humano, provocando un desbalance que tiene serias consecuencias para el desarrollo económico de largo plazo y para la equidad.

Nuestros análisis demuestran que la principal razón por la cual esto ha ocurrido radica en la política tributaria. El sistema tributario chileno lo hemos descrito como insuficiente, ineficiente e inequitativo. Es insuficiente porque no provee al estado de los recursos suficientes para permitir una expansión significativa de la inversión en capital humano (educación, salud y otros) la cual es extremadamente dependiente de los gastos del estado.

Ineficiente, porque el sistema tributario no grava las grandes rentas económicas. Las rentas económicas consisten en riqueza generada por otros agentes económicos que son apropiadas por individuos o empresas que por diversas razones tienen privilegios especiales, muchos de ellos otorgados por el estado directa o indirectamente. Ejemplos de rentas económicas son aquellas derivadas de los recursos naturales pertenecientes a todos los chilenos de los cuales se apropian unos pocos grupos económicos que poseen el capital para explotarlos y la capacidad de influir al gobierno para su asignación por lo general de manera gratuita; rentas extraídas de los consumidores a través de privilegios monopólicos o semi monopólicos de los que gozan bancos, AFPs, ISAPRES y las pocas empresas de distribución o “retail” que controlan los mercados minoristas de todo tipo; rentas extraídas de pequeños y medianos inversionistas a través del acceso a información privilegiada que le permite a unos pocos grupos económicos explotar a dichos inversionistas; e incluso rentas escamoteadas de manera ilegal a los consumidores (a través de la colusión, por ejemplo, de las tres cadenas de farmacias, de los tres grandes productores de carnes de aves y, aparentemente, de las pocas cadenas de supermercados; o a través de la estafa, como sería el caso de La Polar, Inverlink, y tal vez muchos otros que no se han “destapado”). Nuestros estudios señalan que casi un tercio del PIB corresponde a rentas económicas que benefician fundamentalmente a un pequeño grupo de los sectores más ricos de la población que tiene los medios económicos para “invertir” en mecanismos de apropiación de rentas y para influir a los políticos para hacerlo con impunidad y discreción.

El hecho de que las rentas económicas se graven muy levemente tiene efectos negativos para la eficiencia económica y la distribución. Primero, los bajos impuestos implican que las tasas de retorno después de impuestos a actividades licitas e ilícitas de búsqueda de rentas sean muy altas lo cual genera enormes incentivos para “invertir” recursos escasos en la búsqueda de tales rentas económicas. Así, los bajos impuestos a las rentas económicas implican que el balance de costo-beneficio sea muy favorable para este tipo de actividades, estimulando a los grandes intereses económicos no sólo a “invertir” recursos reales en estas actividades, sino que también a tomar grandes riesgos a través de actividades ilícitas para acceder a ellas. Cuando los incentivos económicos son tan marcadamente favorables  a la colusión, el rol de los entes fiscalizadores se hace muy difícil, así es que, dado el actual sistema tributario, es utópico pensar que una buena “regulación” va a tener un efecto significativo para prevenir la colusión y otras actividades económicas ilícitas. Segundo, como es sabido, los impuestos sobre las rentas económicas son los más eficientes pues no causan distorsión en la asignación eficiente de los recursos, y como, para favorecer la apropiación de dichas rentas que pertenecen a todos los chilenos por parte unos pocos privilegiados, estos impuestos no se emplean en Chile, en su lugar debe utilizarse impuestos indirectos como el IVA que sí causan distorsiones e ineficiencias en la asignación de los recursos de la economía. Tercero, un efecto indirecto de lo anterior, es la ineficiencia creada por la sub-inversión en capital humano que resulta del impuesto al ingreso que el IVA representa para las clases menos favorecidas.

Una fuente adicional de ineficiencia del sistema impositivo radica en el carácter secuencial del  impuesto a las utilidades del capital el cual se separa en dos componentes, el impuesto de primera categoría que se paga al momento en que se generan las utilidades, y el impuesto global complementario que se paga solamente sí y cuando las utilidades se distribuyen. Este sistema es tal vez el factor más importante detrás de la masiva elusión del impuesto a la renta.  Además nuestros estudios indican que este sistema provoca ineficiencia económica al crear incentivos perversos que hacen privadamente rentables inversiones que son socialmente indeseables, lo que obviamente tiene grandes costos en bienestar, salvo para la minúscula proporción de los súper ricos que se benefician de dichos incentivos perversos.

Finalmente, el sistema tributario es inequitativo porque permite al 1% más rico de la población pagar tasas impositivas efectivas muy por debajo de las que afectan a la clase media y a los sectores más pobres de la población. Es inequitativo además, porque  genera un campo de juego desnivelado, que favorece a los más ricos y priva a los pobres de recursos para realizar inversiones que son altamente rentables tanto privada como socialmente. Esto último, por añadidura, tiende a perpetuar la enorme desigualdad existente.

Las tres fallas del sistema tributario antes enumeradas tienen un denominador común: un sesgo dramáticamente favorable hacia los súper ricos en detrimento del resto de la población. Esto explica una parte significativa de la enorme concentración de la riqueza y del ingreso en Chile. La gran concentración del ingreso se explica mucho más por la masiva apropiación de las rentas económicas por parte del 1% más rico que por la falta de empleo y de educación para el resto de la población como se ha querido hacernos creer (aun duplicando el empleo de los sectores pobres la actual distribución no mejoraría debido a la precariedad y bajos ingresos de la mayor parte de los empleos a los cuales ellos tienen acceso).

Lo anterior implica que si se quiere mantener tasas de desarrollo económico sustentables en el largo plazo y si se quiere realmente reducir de manera importante la actual vergonzosa concentración del ingreso se deben corregir las deficiencias del sistema tributario para hacerlo más eficiente y más equitativo. Nuestra propuesta para una reforma tributaria se basa en hallazgos reportados en la literatura económica reciente, que exponen tres grandes falacias con las cuales se ha engañado y se intenta seguir engañando a los chilenos para el beneficio de muy pocos.  Primero, contrariamente a lo que los defensores del statu quo han majaderamente planteado, un aumento de los impuestos a las grandes empresas en un sistema como el chileno no disminuye la inversión. Los dos únicos estudios empíricos aplicados a Chile que consideran las grandes empresas separadamente de las medianas y pequeñas y que se han publicado en revistas científicas rigurosas (Bustos, Engel y Galetovic, 2004; Cerda y Larraín, 2005) avalan este resultado. Además, la teoría económica moderna ha establecido hace algún tiempo que en general el efecto de los impuestos corporativos sobre la inversión no es necesariamente negativo y, bajo ciertas circunstancias, puede hasta ser positivo.

Segundo, contrariamente a lo que nos han querido hacer creer,  no todas las inversiones son socialmente deseables. Nuestros propios análisis sugieren que en el caso de Chile la combinación de un impuesto efectivo al retorno del capital  de solo 20% (Impuesto de Primera Categoría) con un impuesto de hasta 40% que afecta los ingresos provenientes de intereses al capital genera una distorsión a favor de proyectos de inversión ´chatarra´. Esto es, el sistema impositivo promueve proyectos de inversión de una rentabilidad social inferior al costo de oportunidad social del capital, lo que lejos de aumentar el ingreso nacional, causa una caída de él.

Tercero, nuestros análisis demuestran que el IVA no es meramente un impuesto al consumo como la mayoría de los analistas sostiene. En realidad el IVA reduce la inversión en capital humano de los hogares pobres o de clase media, al empeorar las restricciones de liquidez que estos hogares enfrentan. Es decir, inversiones en capital humano de alta rentabilidad privada y social no se implementan a causa de la falta de financiamiento para solventar estas inversiones.

Lo anterior sugiere que un sistema impositivo como el chileno,  en el que el IVA es extremadamente alto y los impuestos efectivos a las empresas son inferiores a los impuestos que se pagan por otros ingresos (incluyendo los ingresos por intereses),  fomenta  la sobre inversión en capital físico en proyectos que a veces son poco rentables y la sub inversión en capital humano, provocando un desbalance que tiene serias consecuencias para el desarrollo económico de largo plazo y para la equidad.

En base a todo esto, nuestra propuesta es la siguiente: Primero, eliminar el carácter secuencial del impuesto a las utilidades lo cual eliminaría la discrepancia entre los impuestos que pagan las utilidades de las grandes empresas y los otros ingresos, lo que se logra consolidando el impuesto de primera categoría y el global complementario en un Impuesto Único a las Utilidades; este impuesto único se pagaría de una vez al momento en que las utilidades son generadas.  Esto elimina la distorsión asociada con la existencia de tasas impositivas diferenciadas.

Esta reforma puede generar alrededor de 10.000 millones de dólares en recaudación fiscal adicional, es decir un 5% del PIB, todo esto sin resentir la inversión socialmente rentable.

Segundo, proponemos reducir el IVA a través de expandir los rubros exentos de este impuesto, por ejemplo, a los alimentos y la cultura, lo cual sería financiado con una parte de los ingresos tributarios adicionales antes descritos. Esta reducción favorecería a los sectores pobres y medios que dedican más de 50% de su ingreso a gastos en alimentos. Es decir, esto implicaría que su ingreso real aumentaría en más de 10%, lo cual les permitiría no sólo aumentar sus gastos en consumo, sino que también invertir más en capital humano.

Tercero, proponemos dedicar el resto de los ingresos tributarios adicionales a financiar un aumento sin precedentes en la inversión social en el capital humano del país, a través de una mejora radical en la educación tanto pre-escolar, como escolar, técnica y superior, así como también de mejoras en los servicios públicos de salud para las grandes mayorías de la población.

Así, la reforma propuesta permitiría primero, reducir de manera importante las ineficiencias económicas causadas por los incentivos perversos implícitos del actual sistema tributario. El alza de los impuestos efectivos a las utilidades reduciría los incentivos artificiales a la sobre inversión en capital físico, la inversión ‘chatarra’ y la sobre inversión en sectores primarios y ambientalmente sucios. Esto tendría el efecto de nivelar el terreno para las inversiones en capital humano y en sectores de la economía del conocimiento y de las industrias limpias, que tienen un potencial mayor de crecimiento de la productividad. La mejora en el capital humano y la menor dependencia de la economía de los recursos naturales y el medio ambiente contribuiría a aumentar el crecimiento de la productividad, única manera de permitir una expansión del producto y una reducción de la pobreza de manera sostenida en el mediano y el largo plazo. En segundo lugar, permitiría mejorar de manera significativa la distribución del ingreso al redistribuir la carga tributaria de tal forma que los sectores más pudientes de la población contribuyan con una proporción mucho mayor de ella. Además, los mayores ingresos tributarios permitirían un aumento masivo de las inversiones públicas en el capital humano de la población, especialmente de las clases medias y pobres, lo cual se traduciría en mayores ingresos en el mediano plazo para estos grupos y un mayor potencial de crecimiento de la productividad. Tercero, al gravar las rentas económicas de manera mucho más significativa disminuirían los incentivos económicos a las actividades licitas e ilícitas de búsqueda de rentas, lo cual causaría una mejora en la eficiencia económica y haría más fácil la labor de los entes públicos encargados de evitar la colusión y otras prácticas ilegales.

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