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Educación: bases para un nuevo programa de gobierno 2014-2018

por 4 agosto, 2013

Siendo la educación la nueva viga maestra, el Estado debe destinar más recursos para investigación en educación. Y las universidades deben priorizar la formación de profesores, inicial y en servicio, en vez de percibirlas como una actividad de menor importancia, como ha ocurrido durante muchos años. Es la función más impactante a futuro.
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A partir de losprogramas de los distintos candidatos presidenciales,  de los contenidos del libro Propuestas para un Nuevo gobierno 2014-2018, preparado por 4 fundaciones, y mi propia experiencia, expondré lo que a mi juicio pueden ser algunos elementos para un nuevo programa de gobierno en Educación..

Estamos en un momento crítico, que abre oportunidades importantes, gracias en gran medida  al más amplio y persistente movimiento estudiantil de la historia. Las movilizaciones ciudadanas  no son  una particularidad de Chile, la observamos en muchos países, recientemente en Brasil y Turquía, también en Argentina, Egipto, Grecia  y España. Es un nuevo fenómeno global. Se da más fuerte en países que han mostrado rápido progreso, o que buscan cambios,  pues allí las expectativas se han  acelerado, y multiplicado  con las nuevas tecnologías. En Chile las movilizaciones tienen una doble particularidad, que se han centrado en educación y se han prolongado varios años,  desatando un debate intenso que la sociedad nunca antes presenció. Es el momento de dar un nuevo salto.

Sin embargo, debemos tener en cuenta que los movimientos sociales no son permanentes, carecen de organización estable (si lo fueran pasarían a transformarse en movimientos o partidos políticos) y por tanto sus aspiraciones deben ser recogidas y encauzadas institucionalmente. Lo cual significa también la necesidad de cambiar las instituciones (incluyendo la Constitución).

Siendo la educación la nueva viga maestra,  el Estado debe destinar más recursos para investigación en educación. Y las universidades deben priorizar la formación de profesores, inicial  y en servicio, en vez de percibirlas como una actividad de menor importancia, como ha ocurrido durante muchos años. Es  la función más impactante a futuro.

Este momento histórico está marcado por la incertidumbre y la desconfianza. La evolución político social es incierta. Los fenómenos globales se propagan a alta velocidad. y estamos cada vez más interconectados. Además, La desconfianza entre los chilenos alcanza niveles récor que atenta contra la capacidad nacional de enfrentar los desafíos.  Incertidumbre y desconfianza son factores adversos que deberemos enfrentar con inteligencia para conseguir cambios con  gobernabilidad.

UN NUEVO RUMBO PARA UN NUEVO CICLO

Chile ha cambiado.  Se está definiendo un nuevo rumbo. Avanzamos bastante desde 1990, así lo constatan muchos indicadores.  También hemos acumulado retrasos y deficiencias.  ¿Cuál es ese nuevo rumbo en educación?  Se trata de hacer de la educación el pilar de la igualdad de oportunidades, la creatividad y  una convivencia solidaria.  Y para ello debemos fortalecer la acción del Estado como  garante de acceso, igualdad, calidad y valores republicanos.

Chile posee un sistema educacional mixto, y eso no desaparecerá,  pero está completamente desbalanceado. Hoy tenemos un sistema mixto con predominio del mercado y menoscabo del Estado.  Se avanzó para corregirlo  pero resultó insuficiente, y la dinámica  del mercado supero la acción delEstado. No bastó la tremenda inversión pública, nuevas leyes,  programas en alimentación, infraestructura, computadores, bibliotecas, Jornada Escolar Completa y la reforma tributaria para financiarla , Estatuto Docente, maestros mejor apagados y formados, evaluación docente, subvención escolar preferencial (SEP), Agencia de Calidad ,Superintendencia, reforma constitucional de 12 años, MECESUP, Acreditación...El mercado, con poca regulación, junto a  las restricciones impuestas al Estado (subsidiario), más las propias rigideces de ese Estado, han derivado en el debilitamiento de escuelas públicas y Universidades estatales. El sistema está desbalanceado y urge reequilibrar.

Principios para la acción

  • Lo primero es reconocer que existe un déficit de diálogo. Este debe ser el primer paso de un nuevo gobierno: donde haya conflictos dialogar y dialogar, entregar información para tener un debate razonado, sin que ello implique demoras y debilite la autoridad. Creo que la falta de diálogo y  desconfianza con autoridades de gobierno han exacerbado la tensión. Solo con voluntad de dialogar para escuchar e intercambiar ideas   se podrá diluir la intransigencia y dar más riqueza al análisis.
  • Diálogo no es  sinónimo de indecisión. Los dirigentes políticos  no pueden ni deben hacerse eco de todas las demandas, en busca de una popularidad falsa, ni  aceptar que minorías intenten  con tomas imponerse con  intolerancia. Como lo han señalado varios profesores de la Universidad  de Chile y  el rector de la USACH, al final estas actitudes son el peor enemigo de las reformas y la justificación para el statu quo. Las fuerzas conservadoras son poderosas y se deben confrontar con mayorías sólidas.
  •    El sistema educativo es complejo y requiere una mirada sistémica, y sabiendo que no hay varitas mágicas. Tampoco se arregla todo con más recursos, idea arraigada en  muchas personas, especialmente economistas
  • Todo gobierno debe buscar acuerdos en educación, para dar estabilidad y permanencia a los cambios. Sin embargo, no se trata de cualquier acuerdo. Los  acuerdos deben buscarse por la mayoría en torno a un programa que corrija el inaceptable desbalance actual entre mercado y Estado, negocios y sociedad, bien de consumo y bien público.   Compete al Estado relevar su rol orientador y garante, regulador y proveedor. Creo que existen las condiciones políticas para lograrlo y empujar a los sectores conservadores, para superar los quórum excesivos de leyes orgánicas constitucionales.

¿QUÉ POLÍTICAS PÚBLICAS ABORDAR EN UN PRÓXIMO GOBIERNO?

Educación preescolar

Un primer programa debe elevar la cobertura preescolar. K y PK están prácticamente cubiertos, cuentan con subvenciones suficientes y, de no estarlo, es preciso proporcionarla y garantizar su localización en sectores populares. Debemos duplicar la cobertura en salas cunas y    jardines para niños de 0 a 3 años de los tres primeros quintiles. Pero lo nuevo es aplicar aquí lo que estamos propugnando para el conjunto: Educación pública gratuita y de calidad.

Ello implica reorganización institucional (JUNJI, INTEGRA, MINEDUC, re diseñar) y establecer programas de apoyo a las  educadoras de párvulos, y establecer  mecanismos de supervisión de esa calidad. Si se aplican bien las medidas, estos nuevos rumbos podrían propagarse al resto del sistema.

Educación escolar

En educación escolar, la política debería avanzar en tres áreas prioritarias: reducir la segmentación e integrar más, fortalecer la formación de profesores y reorganizar la educación pública.

La segmentación es un riesgo mayor a la cohesión, la convivencia y la calidad educativa del país.  Esa segmentación no se resuelve sólo por la educación, pues la ciudad está segregada, la cultura y la discriminación segregan, pero se pueden dar pasos correctivos desde la escuela. El primero es fortalecer la educación pública para ofrecer opciones gratuitas de calidad e iniciar paralela y gradualmente una reducción del copago con una consiguiente elevación de la subvención escolar. El copago (ver estudio Elacqua, Montt, Bellei), no ha  elevado  la calidad, pues el mejor rendimiento guarda más relación con el origen socio económico de la familia.  . En particular,   la SEP excluye copago. El proyecto enviado por el gobierno actual pretende  cambiar esa norma, es un error.

Simultáneamente, se debe exigir cumplimiento de las normas legales que impiden la selección y la discriminación.  Hoy se viola por muchos, como también se viola la norma de que los sostenedores privados deben ser personas jurídicas de giro único. De los cerca de 5000 establecimientos particular subvencionado (PS)  más de 1000 aun incumplen.

Como señalé, la reducción del copago debe ir precedida de un fuerte apoyo a la educación pública, que sea vista por los padres como  una opción mejor. Hoy eso no ocurre, por el decaimiento de esta educación municipal, percepción de desorden, menos rigor para la gestión, autoridad y calidad de muchos  directores no elegidos por concurso. En otras palabras, para romper la segmentación es esencial la reforma de la educación  municipal, de lo contrario la eliminación del copago podría acarrear un efecto boomerang… vaciamiento más rápido de las escuelas públicas

El proyecto de ley de reforma de la educación pública se halla en el Congreso. El enviado por el gobierno actual debe cambiarse, y establecer nuevas agencias públicas, las cuales estarán dedicadas sólo a la educación, encargadas de crear y apoyar redes de escuelas de alta calidad, con estructura regional o provincial.

Existe también alto consenso en priorizar la formación de los maestros. Es esencial un giro en este tema y poner en marcha un gran plan especial de mejoramiento de las escuelas de pedagogía y en particular, el apoyo a los profesores en servicio. Los programas actuales sirven de base pero son insuficientes y dispersos. Esperar a los nuevos es muy lento. Un reciente estudio revela menor desempeño de profesores entre 40 y 49 años, que corresponde al periodo 1980-90, de  dictadura. Ellos deben recibir formación adicional

Se ha sugerido la creación de un Instituto Nacional de Pedagogía y Liderazgo Educativo. Es una idea que merece atención, a partir de CPEIP y disponiendo de recursos suficientes. Siendo el tema más relevante para dar un salto en calidad, este  programa debe ir de la mano con aumento horas no lectivas, mejoramiento de la evaluación docente y su extensión a todos los profesores municiplas y PS, aprobar la carrera docente (elevando la pendiente de aumento de rentas por mérito, no sólo antigüedad), eliminar rigideces de Estatuto Docente, que pueden explicar el mayor ausentismo de los maestros de colegios municipales, renovar personas sin las capacidades necesarias.

La prueba INICIA puede ayudar a seleccionar a quienes sean contratados con dineros del Estado y también sería una exigencia a las Universidades para mejorar sus escuelas de pedagogía. Pero no puede ser base para fijar remuneración, pues la capacidad de un maestro depende de la práctica y de la vocación la atracción de mejores puntajes atraídos por becas e incentivos económicos no estaría dando resultados de mejoría en la formación de los nuevos maestros. (Ver análisis de J Weinstein)

Y también se debe acelerar concursos para directores en establecimientos públicos. Ellos son claves para lograr resultados más rápidos especialmente para conseguir mejorías más rápidas en establecimientos públicos. (Waissbluth ha remarcado mucho este punto con estudios que muestran efecto positivo).

En la última década se ha dado una situación paradojal: el número de estudiantes de primaria y secundaria ha disminuido (trescientos  mil menos) por cambios en la natalidad, mientras  el número de establecimientos particulares subvencionados ha crecido en más de un 30% (cerca de 2000 nuevos, ver  articulo Marian Aylwin). Con la subvención del Estado se podría estar alentando una sobrecapacidad o dispersión, despilfarro de recursos  no conducente a la calidad. El próximo paso es establecer una instancia en el MINEDUC que autorice nuevos establecimientos teniendo en cuenta la distribución territorial y calidades, con el apoyo de la nueva Superintendencia y Agencia de Calidad.

La educación media técnico profesional acoge al 40 % de los estudiantes de 3 y 4 medio. Son cerca de 200.000 estudiantes, de los cuales se habla poco. Su formación general es débil dificultando el paso de esos jóvenes a la educación superior.  Deberá fortalecerse. ¿Vale la pena mantener esta diferenciación o se debe pensar en que esa formación técnica pueda brindarse en dos años después de la media? Entretanto esta área debe tener una atención preferente del Estado para empalmar después con la técnica superior y con el sector productivo. Las propuestas quedaron plasmadas en informe preparado al final gobierno Michelle Bachelet,  con propuestas que no tuvieron continuidad en gobierno Piñera. Este  programa debe estudiarse bien ahora e iniciarse en 2014.

Educación Superior

Allí se centrará la atención de la opinión pública, y será el área de mayor presión política. ¿Cómo encarar el tema de la gratuidad?  Las tendencias mundiales revelan dos cosas, primero que a medida que las sociedades compiten a nivel global  a través de sus sistemas educativos necesitarán extender años de estudio formales y por toda la vida. Lo que fue la secundaria a fines del siglo pasado equivale a la terciaria  en las próximas décadas y eso significará la extensión de la educación gratuita garantizada por el Estado. Segundo, también sabemos que en los próximos años los recursos se deberán destinar a todos los niveles, partiendo por el preescolar,  y mientras no haya una reforma tributaria a la finlandesa no se puede financiar a los grupos de ingresos más altos como en Finlandia, ergo, será gradual. Un gobierno no puede perder de vista la mirada integral y sistémica  al asignar los recursos adicionales de que disponga,  si tiene éxito una reforma tributaria. La educación prescolar, la reforma de la educación pública y la formación de maestros so tres prioridades.

Además, creo posible avanzar en tres programas del Estado con las Universidades Públicas, que pueden masificarse en bien de la educación. Primero,  un programa de nivelación (propedéutico) a alumnos que provienen de establecimientos públicos y con mérito para ingresar, ello ayudaría a la equidad, aprovecharía talentos y reduciría la deserción. Existen variadas experiencias. Calculo que estos programas podrían tener un costo de 1000 a 2000 US$/per cap. Y podrían llegar a cubrir a unos 200.000 alumnos.

Segundo, un programa de ampliación de la matrícula de las universidades públicas. Se incrementaría una oferta de calidad, financiando la infraestructura y el costo  por el Estado, en un acuerdo con cada universidad en áreas convenida.   Así, ofrecerán posibilidades mejores que universidades como la U del Mar.  La limitación de la matrícula y las restricciones a las U del Estado ha empujado  al negocio y a la creación de universidades de bajo nivel para llenar ese vacío y satisfacer una demanda que continuara creciendo.  Podría programarse una matrícula publica que apunte a un 40% de la matricula superior total  en 2020 (que puede llegar a 1.500.000 alumnos.). Ese año podría llegarse a una tasa de cobertura bruta de 70% en educación terciaria, hoy es levemente superior al 50%

Tercero, crear nueva red pública de   politécnicos. Chile necesita con urgencia ampliar una oferta de calidad en el área técnica, empalmando con la educación media técnica profesional, para enfrentar los desafíos futuros de competitividad global y formación permanente. Las universidades públicas no requieren de leyes especiales, tienen las suyas, En cambio, si se buscara crear un organismo público nuevo, se requeriría ley de quorum calificado debido a las restricciones impuestas en esta Constitución al estado empresario.

No más allá de 2014  se debe perfeccionar la ley de acreditación. Fue un avance importante, que tomó 3 años de aprobación (en 2006)  por la resistencia de privados que intentaron bloquearla en el Congreso.  Pero adolece de deficiencias (composición de la Comisión, cambio LOCE respecto licenciamiento, rol de las Agencias y supervisión del Estado) que corresponde corregir.

En cuanto al financiamiento, respaldo la idea de transferir a educación al menos dos mil millones de dólares desde el fondo  acumulado de ley reservada del  cobre para compra de armas.

Las universidades estatales deben cambiar la forma de gobierno y de selección de sus principales autoridades para responder a los compromisos con la sociedad y no solo estar determinadas por intereses y campañas internas

Por último, la institucionalidad pública debe fortalecerse para acometer estas tareas. El Ministerio de Educación carece de las mínimas capacidades necesarias  de conducción, de coordinación de las nuevas instituciones creadas y de gobernabilidad.

Ya 4 años de gobierno es un periodo corto, pero llevar 4 ministros desde 2010 es desastroso. Por genial que sea un Ministro demora a los menos seis meses en tomar las riendas, y si dura menos de un año, o las decisiones se trasladan al Ministerio del interior o de Hacienda, es como no tener Ministro de educación. Es indispensable crear mecanismos institucionales que estabilicen, den continuidad a las políticas e impulsen  aquellas que es necesario modificar. Ello ayudaría a los ministros. Se necesita crear una subsecretaria de educación superior, ciencia y tecnología (algunos proponen un ministerio de Educación Superior),  un órgano especializado encargado de la formación técnica, y otro de la educación preescolar. Nada de eso existe y las declaraciones y buenas intenciones no bastan.

Siendo la educación la nueva viga maestra,  el Estado debe destinar más recursos para investigación en educación. Y las universidades deben priorizar la formación de profesores, inicial  y en servicio, en vez de percibirlas como una actividad de menor importancia, como ha ocurrido durante muchos años. Es  la función más impactante a futuro.

El nuevo ciclo de la vida nacional nos exigirá más. Soy optimista sobre lo que podemos lograr si definimos rumbo, buscamos diálogo y trabajamos duro.

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