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Las herencias de Piñera, el programa y el gabinete de Bachelet

por 22 enero, 2014

Si la herencia de Piñera en el campo energético resulta compleja, en el terreno medioambiental lo es aún más. Sus problemas se extienden hacia todo el país, involucran temas diversos en particular los relacionados con los recursos naturales e implican negociar con grandes empresas con frecuencia trasnacionales y la necesidad de consultar a los pueblos originarios. El ministerio de Medio ambiente requiere en consecuencia de un gran manejo político.
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El centro de gobierno y el cumplimiento del programa comprometido

Existe expectación en relación con el gabinete que designará Bachelet. Como era previsible, el proceso de nominación de las principales autoridades que acompañarán a la Presidenta electa se ha realizado con total sigilo y discreción. La prensa ha informado que los dos principales asesores han elaborado un mapa con lo que son las pretensiones de los distintos partidos y lo que debería ser una distribución equitativa.

El proceso, aunque extremadamente hermético, sí ha dejado entrever que existe en la Presidenta una mayor disposición, que en el año 2006, para conversar con los partidos sobre las designaciones, sin perjuicio de que mantiene la última palabra. Esto es importante, pues el enorme liderazgo popular de la futura primera Mandataria no es suficiente para asegurar una adecuada conducción del gobierno y el cumplimiento del programa comprometido. En efecto, teniendo en cuenta su liderazgo popular, la pregunta que se plantean los especialistas es si dicho liderazgo se reproducirá entre los partidos que la sustentan, en el Congreso que entra en funciones en marzo y naturalmente en el equipo que está designando en estos momentos. Sergio Fabbrini, distingue en ese sentido la vertiente popular del liderazgo (modalidad por medio de la cual el Presidente se vincula con su superior, los ciudadanos) de la vertiente gubernamental (esto es, los representantes elegidos y los miembros del gobierno). Esta distinción es crucial, pues, como señala el mismo Fabbrini, “en ninguna democracia (como en ningún régimen político, podríamos agregar), en honor a la “prudencia” que la inspira, el poder decisional queda exclusivamente en manos del líder del Ejecutivo, y esa condición determina que el poder debe ser compartido por un grupo más amplio de individuos, el partido o el equipo que forma el Ejecutivo” (El ascenso del Príncipe democrático. Quién gobierna y cómo se gobiernan las democracias, Fondo de Cultura Económica, 2009).

Los partidos que sustentan a la Presidenta electa tanto en lo que se refiere a su representación parlamentaria como en lo referido al equipo que colaborará con ella en la conducción del gobierno, son cruciales para el éxito de las transformaciones prometidas. La experiencia del actual Presidente, caracterizada por conflictos sucesivos con los partidos de su coalición, cuestión que entre otras cosas llevó a la derrota electoral de la Alianza por el Cambio, es un testimonio elocuente de esta situación.

Si la herencia de Piñera en el campo energético resulta compleja, en el terreno medioambiental lo es aún más. Sus problemas se extienden hacia todo el país, involucran temas diversos, en particular los relacionados con los recursos naturales, e implican negociar con grandes empresas, con frecuencia trasnacionales, y la necesidad de consultar a los pueblos originarios. El ministerio de Medio Ambiente requiere en consecuencia de un gran manejo político.

Es claro que la estructuración del Centro de Gobierno, que integran los ministros del Interior, de la Segpres y la Segegob y eventualmente el de Hacienda, será crucial para el éxito del programa de reformas. En particular, el nombre elegido para asumir la cartera del Interior dejará en evidencia si existe un compromiso claro para que esa figura asuma un liderazgo que complemente el liderazgo presidencial para impulsar las reformas comprometidas. Ello dependerá de que el personero(a) cuente con un alto grado de influencia en las distintas tiendas de la coalición y que disponga de la experiencia que le permita conducir las negociaciones con el mundo social, la oposición y el empresariado. Un(a) ministro(a) del Interior de bajo perfil dejará, por el contrario, en evidencia que se opta en los hechos por privilegiar una gobernabilidad falsamente entendida. Un segundo cargo crucial es el del ministro(a) Secretario General de la Presidencia. De él(ella) dependerá en buena medida que la contingencia política (que sin duda será mucha) no conduzca a que se diluyan las prioridades programáticas. El cumplimiento del programa requiere de parte del ministro(a) de la Segpres un fuerte liderazgo para que los ministerios sectoriales impulsen efectivamente las medidas necesarias para cumplir el programa y, al mismo tiempo, capacidad política para desarrollar las extenuantes negociaciones con el Congreso (en el marco del liderazgo presidencial y del Ministro del Interior) para aprobar de la forma que se quiere los proyectos de ley que operacionalizan las reformas comprometidas.

El gabinete económico y la transformación económica de Chile

El programa económico de la Presidenta Bachelet es ambicioso. La reforma tributaria, junto con incrementar sustantivamente los ingresos fiscales, busca variar lógicas establecidas desde hace ya tiempo en el país. Baste ahora destacar sólo dos: la primera, transformar la política tributaria en un instrumento que contribuya a una distribución más equitativa de los ingresos; la segunda, terminar con una estructura tributaria que ha permitido de forma sistemática la evasión y la elusión de impuestos y, asociado a ello, empezar a modificar un sistema que favorece de forma extrema a los sectores de mayores ingresos, que conduce a que dichos sectores tributan, proporcionalmente, mucho menos que el resto de la población. Del mismo modo, la propuesta de crear una Administradora Estatal de Fondos de Pensiones, que tiene sentido en la medida que pueda ser útil a los sectores medios, representa también una meta de difícil realización. El sistema privado de pensiones es un pilar vital de un modelo económico que descansa en un puñado de grupos económicos y que de una u otra manera tiende a excluir a la gran mayoría de las empresas medianas y pequeñas. La incorporación de la PYME al proceso de modernización necesario para que pueda entregar su aporte a un crecimiento inclusivo y dinámico es también algo complejo. En este campo, los problemas derivan de los altos requerimientos financieros, pero sobre todo de que se trata de un ámbito en que se han ensayado muchos instrumentos y los resultados han sido poco fructíferos. El cómo hacer del Estado un motor de la innovación productiva y del desarrollo tecnológico es una pregunta sobre la cual existen respuestas generales que no dan cuenta de las dificultades planteadas. La priorización de la lucha por la igualdad requerirá abordar la grave asimetría que caracteriza la relación laboral.

No obstante, los desafíos económicos del nuevo Gobierno no se restringen a lo que la Presidenta se ha propuesto hacer. Muchos de los desafíos que enfrentará provienen de los temas que hereda de la administración de Piñera. Las definiciones en materia energética y el impulso de una política que aborde de manera integral las dificultades es algo que demandará mucha capacidad técnica, pero sobre todo política. El problema central es indagar en las modalidades que permitan que el país se ponga de acuerdo respecto de la matriz energética que se quiere y en la asignación de los costos que su construcción implica, entre otros problemas. El campo medioambiental, estrechamente asociado a lo anterior, aun cuando se extiende a otros ámbitos es igualmente complejo. A esto se suma, más en general, la definición de políticas de manejo sustentable de los recursos naturales, lo que entrañará, probablemente, la aparición de conflictos complejos.

¿Qué problemas plantean entonces estos desafíos para la estructuración del gabinete económico?

En los sucesivos gobiernos de la Concertación, el Ministro de Hacienda jugó un papel crucial. Ello reflejaba el compromiso de no introducir modificaciones sustanciales en el modelo económico y conllevaba la nominación en los otros cargos relevantes del gabinete económico de personeros de bajo perfil político y/o muy dependientes del ministro de Hacienda. El compromiso de la Presidenta, de introducir cambios sustanciales, debería reflejarse en la nominación de una figura en el Ministerio de Hacienda con el compromiso y la fuerza suficiente para impulsar la reforma tributaria y mantener el orden de las arcas fiscales. Los recursos financieros requeridos para impulsar las reformas propuestas, hacen indispensable, sin embargo, que las decisiones propias del ministro de Hacienda estén dirigidas por las prioridades programáticas especificadas por la conducción política del gobierno. Este no va a ser un tema sencillo. Más aún si se tiene presente el excesivo rol que ha tenido el criterio presupuestario en la toma de decisiones políticas de algunos gobiernos en el pasado. Tampoco ayuda la tensión que probablemente se genere entre la voluntad de impulsar las políticas transformadoras propuestas, que demandarán importantes recursos, y la afirmación de que se reforzará “la ley sobre responsabilidad fiscal que aprobamos en 2006 y realizaremos todos los esfuerzos para retornar a una situación de balance estructural en 2018”. Mientras que la ley indicada reflejó la política en extremo conservadora impulsada por el ex ministro Velasco, el objetivo de retomar el balance estructural en el 2018 no parece consistente con los nuevos gastos que demandarán las reformas.

No obstante, las convicciones programáticas quedarán en primer lugar en evidencia con el nombramiento de ministros que históricamente han tenido un bajo perfil. Esto alude a los ministerios de Economía, Trabajo, Energía, Medio Ambiente y Obras Públicas.

En el campo económico, el Programa de Gobierno se propone aumentar “sostenida y fuertemente la productividad, elevando la inversión en ciencia, tecnología e innovación y generando estímulos para su aplicación en la solución de los problemas del país”. El cumplimiento de estos objetivos requiere el nombramiento de una ministra(o) de Economía con convicciones demostradas respecto del importante rol del Estado en el desarrollo competitivo, con un liderazgo intelectual capaz de introducir significativas innovaciones en estos campos, pero al mismo tiempo un liderazgo político y burocrático capaz de conducir las diferentes entidades dependientes. Un tema clave es que esta autoridad política pueda ejercer todas sus atribuciones respecto de las instituciones dependientes. El exceso de protagonismo histórico del Ministerio de Hacienda ha tenido como efecto lo que un ministro llamó el proceso de “desresponsabilización” de los ministros sectoriales, al constatar que las autoridades de los organismos dependientes de su ministerio respondían mucho más a las instrucciones de Hacienda. Una medida que puede ser útil es reforzar la capacidad del ministro(a) de Economía de definir el presupuesto de cada institución dependiente. Este nombramiento es particularmente relevante si se toman en cuenta las tareas que se ha propuesto alcanzar el programa de gobierno en los primeros 100 días: “Realizaremos cuatro acciones ligadas al programa económico. En primer lugar lanzaremos la Agenda de Productividad, Innovación y Crecimiento Económico, que contempla acciones en cuatro áreas estratégicas: políticas de competencia, modernización del Estado, desarrollo productivo, e innovación. Esta agenda busca que Chile tenga una economía realmente moderna y dinámica” (p. 42).

En lo relativo al ministerio del Trabajo, el nuevo gobierno se ha propuesto introducir un cambio importante en la asimetría que caracteriza a las relaciones laborales. En efecto, junto con terminar con los abusos del Multirut, el programa se propone “fortalecer el sindicato como sujeto de la negociación colectiva. Vamos a impulsar una negociación colectiva con titularidad sindical. Adicionalmente, se extenderán los beneficios, de manera automática, al trabajador que se afilie al sindicato que negoció el contrato colectivo” (p. 92). Estos objetivos presuponen un compromiso sin vacilaciones con el programa y, al mismo tiempo, capacidad intelectual y política para lidiar con el conservadurismo existente en esta materia en la propia Nueva Mayoría y, sobre todo, con las reticencias que ha planteado el mundo empresarial. Esto último, pese a que las reformas propuestas resultan tímidas respecto a las relaciones laborales existentes en la mayoría de los países desarrollados.

Con frecuencia son pocos los ciudadanos que conocen el nombre del ministro de Energía. Del mismo modo, con algunas excepciones, quienes han asumido esa responsabilidad han sido con frecuencia personeros de un perfil político bajo. Ello ocurre en buena medida debido a la convicción predominante de que el problema energético es principalmente un problema técnico. Nada más lejos de eso, los desafíos actuales en este campo. Los proyectos de generación y transmisión propuestos por las distintas empresas chocan con las expectativas de diversos sectores de la ciudadanía. El desafío es construir un consenso respecto de la matriz energética que desea el país y ello es un problema político. Al mismo tiempo, el futuro(a) ministro(a) debe tener convicciones consistentes con el nuevo ciclo, pues deberá conducir la transición desde un modelo determinado básicamente por los criterios de la rentabilidad privada a uno en que la matriz energética resulta en primer lugar de la decisión democrática. Naturalmente, si bien lo indicado es central, la persona elegida debe tener también un liderazgo intelectual que le permita navegar en las complejidades técnicas que el tema involucra y en medio de una red poderosa de intereses.

Si la herencia de Piñera en el campo energético resulta compleja, en el terreno medioambiental lo es aún más. Sus problemas se extienden hacia todo el país, involucran temas diversos, en particular los relacionados con los recursos naturales, e implican negociar con grandes empresas, con frecuencia trasnacionales, y la necesidad de consultar a los pueblos originarios. El ministerio de Medio Ambiente requiere en consecuencia de un gran manejo político. Tampoco en este caso ello es suficiente. Se requieren además convicciones progresistas. Las dificultades que se vienen planteando en esta área tienen que ver con que no se ha logrado entender las opiniones ciudadanas. De ahí que es ineludible una reorientación drástica de la política.

“Last but not least”, cabe señalar que el país no logró en los últimos 10 años resolver los problemas que plantearon las concesiones de obras públicas. Sin duda que la infraestructura nacional es muy distinta a la que existía en 1995. El sistema de concesiones fue clave en este desarrollo. Chile se adelantó en la solución de problemas que, en este campo, hoy abruman a la mayoría de los países de la región. Brasil es un caso paradigmático en este sentido. No obstante, desde la crisis del MOP-Gate y de las dificultades planteadas por los continuos procesos de renegociación, el sistema de concesiones ha permanecido entrampado. Desde el 2005 no se ha iniciado ningún proyecto significativo (con la excepción relativa de los hospitales concesionados, cuyo éxito plantea grandes interrogantes). Ha existido una seguidilla de ministros(as) que sólo han “chuteado” los problemas. En consecuencia, se requiere una conducción que exceda el economicismo que cree superar los problemas de comportamiento estratégico de los concesionarios con fórmulas matemáticas, que logre operar con independencia respecto de la industria de concesiones, que aborde con decisión los problemas que las renegociaciones generan al proceso de licitaciones, que exija para todos los proyectos que se compare la alternativa de utilizar el sistema de concesiones y los métodos tradicionales de contratación de obra pública y que, por fin, dote al sector de una nueva institucionalidad.

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