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El ocaso de la CASEN: nuevas distorsiones en la medición de la pobreza

por 14 marzo 2014

Pero quizás la lección más interesante de esto es que podemos tomar consciencia de que nunca un procedimiento –por más técnico que éste sea– es inocente, pues siempre afecta la realidad y su más directa manifestación: los datos mismos. Los datos se construyen y eso no es una burda manipulación, sino un sofisticado proceso del método. Todo el que sepa un poco de epistemología sabrá que la neutralidad del método no existe y esto, lejos de ser un pecado, debe ser entendido como lo propio de toda actividad científica.

Contra una cierta comunidad científica que nos habla desde una impenetrable “evidencia empírica”, Jürgen Habermas nos legó la apasionante tarea de interrogar los dogmas de la dominación –que diagraman la producción de saber científico/social–. Un solo título de su vasta obra nos recuerda que ciencia y técnica funcionan como ideologías. Bajo este expediente nos proponemos desarrollar algunas reflexiones en torno a una metodología (compleja) que afecta radicalmente a una materia tan sensible como la medición de pobreza en el Chile actual.

El problema se relaciona directamente con el ingreso. En principio la cuestión crucial sería garantizar que los ingresos que una familia declara percibir sean consistentes con la información pública. Digámoslo así: ni un peso más, ni un peso menos. Por ello nos interesa comentar la metodología usada en Chile para estos propósitos, conocida como los ajustes de ingresos al sistema de cuentas nacionales. En términos simples, se trata de un procedimiento que compara los ingresos declarados por los encuestados de la Casen con una fuente externa: el Sistema de cuentas nacionales (de aquí en adelante SCN) elaborado por el Banco Central de Chile.

No se trata de promover –subrepticiamente– un manto de dudas sobre la buena fe de los expertos que hacen esta tarea. Lejos de situar el problema en el terreno de las intenciones, nos interesa preguntarnos si este procedimiento puede llegar a afectar la medición de pobreza o no. Entonces, ¿aumentan o disminuyen los pobres cuando se ajustan los ingresos declarados en la Casen en el SCN?, ¿hay evidencia empírica disponible que indique que la forma en que se analizan los datos de ingreso afectan los resultados de pobreza?, ¿qué indica el debate internacional sobre este importante tema?

¿Por qué es tan complicado medir la pobreza?

El lector informado sabrá que la medición de pobreza posee varios enfoques, cuestión que no profundizaremos aquí. La “línea de pobreza” es un procedimiento ligado al enfoque de la “pobreza absoluta”, el cual considera que un hogar es pobre cuando sus ingresos o sus gastos agregados son inferiores a un valor equivalente al necesario para la “subsistencia”.

Pues bien, como se sabe, este método basa su información en la capacidad que tienen las encuestas tales como la Casen para recoger detalladamente las distintas fuentes de ingresos de individuos y hogares. El principal problema tiene relación con los sesgos en la declaración de los ingresos. Buena parte del debate internacional tiene relación con cómo diseñar instrumentos de tal forma que no sólo midan la complejidad de fuentes de ingresos (y, en algunos casos, también gastos, como el caso de la encuesta de Presupuestos Familiares), sino que asimismo establezcan protocolos confiables para cotejar la información declarada por los encuestados. De este modo, la medición de pobreza a partir de datos de encuestas de hogares se inserta en medio de un debate respecto de cómo corregir los sesgos en la información relativa a los ingresos.

Efectivamente, piense Ud. en lo complejo que es medir los diferentes tipos de ingresos que reciben personas y familias. En Chile, los componentes (o “partidas”) de ingreso considerados para medir pobreza son 6: ingreso del trabajo, jubilaciones y pensiones, transferencias entre privados, ingresos por propiedad de activos, subsidios monetarios y alquiler imputado.

Pero quizás la lección más interesante de esto es que podemos tomar consciencia de que nunca un procedimiento –por más técnico que éste sea– es inocente, pues siempre afecta la realidad y su más directa manifestación: los datos mismos. Los datos se construyen y eso no es una burda manipulación, sino un sofisticado proceso del método. Todo el que sepa un poco de epistemología sabrá que la neutralidad del método no existe y esto, lejos de ser un pecado, debe ser entendido como lo propio de toda actividad científica.

Esta diversidad de fuentes del ingreso implica un proceso muy complicado de corrección de los sesgos de medición. Como señalamos antes, esta es precisamente la principal función de la metodología del ajuste de ingresos al SCN elaborada por el Banco Central de Chile. Se busca la confiabilidad de los datos en estos sensibles ítems, cuestión ligada al hecho de que lo declarado por los encuestados está sujeto a errores de respuesta dados básicamente por la omisión y/o la subdeclaración (Cepal, 2012).

Se parte de la base de que las personas tienden a declarar en las encuestas –consciente o inconscientemente– menos ingresos que los que efectivamente reciben. Los motivos pueden ser variados y van desde la desconfianza del encuestado respecto del encuestador, el temor a que los datos sean usados para fiscalización tributaria, hasta la intención de calificar para la obtención de subsidios (confundiendo la encuesta con un instrumento de focalización). Incluso puede ser que surja el problema porque las personas tienden a “redondear” los ingresos percibidos.

En Chile, CEPAL era la encargada de llevar a cabo esta sensible operación de ajuste de los ingresos declarados en la Casen al SCN del Banco Central. Según la propia CEPAL, su papel se limitaba a “corregir y ajustar las variables de ingreso, concretamente, medir y luego corregir los errores de medición que se producen en el proceso de recolección de los datos asociados a ingresos del trabajo, prestaciones de seguridad social, ingresos de capital y arriendo imputado”. Además, su labor también consistía en “construir los totales del ingreso correspondiente a cada perceptor y a cada uno de los hogares, sumando los diferentes tipos de ingresos captados en el cuestionario, ya debidamente ajustados. Estos agregados de ingreso son los que después el MDS (Ministerio de Desarrollo Social) utiliza para estimar los indicadores de pobreza y distribución del ingreso” (El Mostrador, 02/09/2012[1]).

Luego de un bochornoso impasse que ocurrió bajo la administración de Sebastian Piñera, tuvo lugar la auto-omisión en el proceso de la Casen. De este modo, CEPAL dejó abierta una interrogante respecto a la institucionalidad pública o privada que tendrá que cumplir la misión de ajustar estos datos. Más aún, este impasse puede significar, lisa y llanamente, el cambio de metodología de medición la pobreza y, con ello, de los ajustes al SCN.

¿Es fiable ajustar ingresos a CCNN?

Según el Banco Central, el sistema de cuentas nacionales (SCN) es “el instrumento analítico básico y el marco de referencia para interpretar y analizar los cambios en la economía en términos de flujos y stocks” (web del Banco Central [2]). Estos instrumentos contables cuantifican transacciones o variables económicas he intentan responder básicamente dos tipos de preguntas: “¿De dónde proceden los bienes y servicios? Por ejemplo, producción o importaciones. Y ¿cómo se usan? Por ejemplo, en consumo o inversión” (ibíd.). Cada producto es registrado de forma independiente y luego agregado a la cuenta respectiva. La segunda pregunta que intenta responder el SCN es “¿cómo se genera el ingreso, entre quiénes se redistribuye y se utiliza? Por ejemplo, el ingreso o el ahorro. Las respuestas a estas interrogantes se encuentran en la secuencia de cuentas,  o cuentas institucionales”.

El punto es que estas cuentas o “partidas” agregan datos que no necesariamente contemplan la misma estructura que los datos de la Casen. Es decir, son dos instrumentos que se desglosan en ítems que no son necesariamente homologables. Tanto la Casen como el SCN son artefactos técnicos que, lisa y llanamente, no miden lo mismo, por lo que hacer el ajuste de los datos de una en función de la otra es un ejercicio forzoso y artificial.

Ello, porque mientras la Casen es un instrumento microeconómico que busca caracterizar el comportamiento de individuos y hogares, el SCN es, en cambio, un conjunto de sistemas contables macroeconómicos tendientes a calcular movimientos agregados de actividades que sirven a los analistas y a los responsables de la política económica, monetaria y fiscal.

Es decir, estrictamente hablando, son instrumentos basados en conceptos distintos. Por ejemplo, mientras la Casen mide el concepto de ingreso líquido del salario de los trabajadores remunerados, el SCN registra el ingreso bruto. Su comparación entonces requiere restar de estos últimos los ingresos correspondientes a contribuciones a la seguridad social e impuestos directos (CMP, op.cit: 63). Es lo mismo con una larga lista de ítems o partidas, donde se debe desarrollar una serie de operaciones para lograr encajar o “ajustar” los ingresos declarados en la Casen con los datos ofrecidos por el SCN. El problema es que, mientras la Casen mide individuos y hogares, el SCN es un agregado de valores, por lo que ambos instrumentos poseen también diferente cobertura poblacional.

Podemos afirmar –sin temor a equivocarnos- que una somera revisión de  la bibliografía especializada nos lleva a concluir que investigadores nacionales e internacionales establecen argumentos en contra del método de ajuste al SCN. De hecho, la tendencia internacional se aleja gradualmente de la realización de ajustes a los SCN. En la actualidad, Chile es el único país de América Latina que realiza este procedimiento. Por si fuera poco, la metodología no parece ser la misma en los países que aún aplican esta corrección, por lo que dicho proceso implica una adaptación y toma de decisiones que son siempre arbitrarias.

Inclusive la OCDE –que hace de rasero en materias de estándar internacional- recomienda no ajustar datos de ingreso a los SCN, sino trabajar directamente con los datos reportados en las encuestas de hogares (CMP, op.cit: 64). Esto significa que, aunque está siempre latente el peligro de la subdeclaración o de la omisión, al parecer sería preferible hacerse cargo de estos sesgos que tratar de corregirlos mediante un método que per se es demasiado opinable. La pregunta es: ¿por qué genera tanta desconfianza?

Una posible respuesta la dio en su momento la comisión de técnicos en torno a la encuesta Casen, la cual señaló que el ajuste de los valores de ingresos “no es una solución satisfactoria” debido a que se generan dudas respecto de “la precisión de las estimaciones de ingresos de los hogares en dicha fuente (el SCN)”. Es decir, ni siquiera los SCN son del todo confiables. De esta manera, ¿por qué partir del supuesto de que la Casen posee sesgos que se corregirán con una fuente externa –el SCN– que, supuestamente, es perfecta en su construcción? Tal y como señalan dos expertos en el tema, “no es obvio que deba privilegiarse la contabilidad nacional (los SCN) en forma dogmática y no la encuesta” (Campos & Foster, 2013: 87).

Además, se sostiene que los SCN poseen muchos cambios en su estructura a lo largo de las últimas décadas, lo que obliga a estar modificando constantemente el procedimiento del “ajuste” (CTEC, 2010: 10). Efectivamente, hubo importantes cambios a lo largo de los años en los SCN y, sin embargo, la Casen no podía adecuarse al ritmo de estas transformaciones simplemente porque necesita la comparación año a año.

Ello fue mermando la perfección del empalme entre ambos instrumentos. En términos simples, la metodología usada desde el año 2000 para ajustar los ingresos consiste en un acoplamiento simple de las distintas series del SCN, manteniendo la base original (serie con año base 1986 y siguiendo las recomendaciones metodológicas del año 1968). Al conservar la partida original con base en el año 1986, se comenzaron a producir fuertes discrepancias entre el agregado de ingresos de la Casen con lo registrado por el Banco Central (Cepal, op.cit; CMP, op.cit: 60-71). Las nuevas cuentas del SCN registraron un mayor nivel que las cuentas empalmadas, haciendo que la Casen 2011 llegara a capturar sólo el 84.3% de los ingresos registrados en las cuentas nacionales empalmadas utilizadas por Cepal (CMP, op.cit). De hecho, ese valor disminuyó a 57.8% cuando se comparó la Casen 2011 con las cuentas nacionales correspondientes a dicho año (ibíd.). Como es obvio, esto presentó cada vez más dificultades, lo que llevó a la creación de factores de ajuste para cada partida –con excepción de la imputación de las rentas de propiedad–. No obstante, el problema lejos de solucionarse se complejizó, puesto que estos coeficientes terminaron subestimando la cantidad de pobres presentes en el país (Campos & Foster, op.cit).

En suma, nuevos “artefactos” para un procedimiento de por sí bastante complejo y, a esta altura, la conformación de una metodología muy sui generis e internacionalmente incomparable por su carácter único e irrepetible, lo cual terminó conformando una compleja red de ensamblajes y operaciones.

La metodología del ajuste, ¿afecta la medición de pobreza? Evidencia empírica para Chile

Independientemente de los procedimientos que se utilicen para ajustar los ingresos al SCN, el ajuste en sí mismo abre el debate en torno a si afecta a no al cálculo de las tasas de pobreza. En este sentido, algunos expertos confirman el hecho de que el ajuste de los datos al SCN es un procedimiento que disminuye la pobreza.

Por ejemplo, el estudio de Campos & Foster publicado por el CEP (2013) es tremendamente interesante en ese sentido, observando diferencias reveladoras. Al realizar esta operación de comparación, los autores demuestran que el ajuste de los datos disminuye la población clasificada como pobre (tanto en “extrema pobreza” como en “pobreza no extrema”). Al calcular la pobreza con el ajuste al SCN, ésta alcanza un 14.45%, donde un 2.79% es la tasa de pobreza extrema y un 11.66% la de pobreza no extrema. Al realizar el cálculo sin ajuste al SCN, se observa un aumento en la tasa de pobreza (16.25%), así como en la pobreza extrema (3.26%) y en la pobreza no extrema (12.99%) (ibíd.). Esta diferencia se observa no sólo con la Casen 2011, sino que es una tendencia que se ve también en las versiones de 2006 y 2009. Efectivamente, el estudio descubre que para las tres últimas versiones de la Casen el ajuste de los valores al SCN disminuye la pobreza y, peor aún, esta tendencia va en aumento con el tiempo (ibíd.).

Por último, también se ha demostrado que el método del ajuste afecta a grupos de trabajadores independientes (trabajadores por cuenta propia y patrones o empleadores). Los análisis realizados en este grupo casi duplican los resultados, cuestión que resulta significativa teniendo en cuenta que se trata de un grupo de trabajadores que a nivel nacional representa sobre un quinto de la fuerza laboral activa y cuyas características principales son la informalidad y baja participación en el sistema previsional. Además, hay que tener en cuenta que el SCN no necesariamente es capaz de incluir los ingresos del sector informal, el cual es una fuente crucial en el ingreso de los hogares po­bres (Székely et al., 2004 cit. por Campos & Foster, op.cit: 60).

Volver al futuro: el debate que se viene

Lo que se avecina para el caso chileno en los próximos años –y que ya se está observando desde hace un tiempo– será un cuestionamiento radical a las metodologías tradicionales de medición de la pobreza. La Comisión para la Medición de la Pobreza ya ha propuesto un enfoque diferente y apunta al concepto de “pobreza multidimensional”, el cual supera la definición en torno al ingreso (CMP, 2014).

De partida, un país que pretende ser moderno no puede definir a su población pobre a partir de una medida unidimensional (el ingreso). Pero, en segundo lugar, sea cual sea la nueva forma de medición de pobreza, tampoco nos podemos negar al hecho de que el ingreso seguirá siendo una dimensión crucial en su estudio. Por ello, lo que se vendrá es un debate en torno a cómo enfrentar el problema de la omisión y subdeclaración de los ingresos, sin que ello signifique disminución de las tasas de pobreza y, por consiguiente, sin que ello signifique aprovechamiento político.

Pero quizás la lección más interesante de esto es que podemos tomar consciencia de que nunca un procedimiento –por más técnico que éste sea– es inocente, pues siempre afecta la realidad y su más directa manifestación: los datos mismos. Los datos se construyen y eso no es una burda manipulación, sino un sofisticado proceso del método. Todo el que sepa un poco de epistemología sabrá que la neutralidad del método no existe y esto, lejos de ser un pecado, debe ser entendido como lo propio de toda actividad científica. El dato de pobreza –como todo dato– se construye. Y el caso chileno es un ejemplo de una división de funciones y tareas en la construcción de este dato: una formidable división científica del trabajo que parece desmoronarse ante la retirada de la CEPAL de las labores de ajuste al SCN.

Quizás es la hora de simplificar esta compleja diferenciación de tareas e integrar funciones dentro de un sistema más simple, pero a la vez más legítimo. Sin embargo, esto puede traer un complejo tema de transparencia, donde el Ministerio de Desarrollo Social (ex-MIDEPLAN) puede acaparar la función del ajuste de ingresos que antes era facultad de CEPAL, convirtiéndose en juez y parte del proceso de medición y validación de los datos. Para evitar esto necesitamos de un comité de expertos independiente del Ejecutivo y con los mismos poderes que tendría el INE autónomo, cuestión que por ahora está muy lejos de ser una realidad. Este organismo, lejos de ser una cofradía situada en el Olimpo de la elite científica, debiera ser un "ente" cercano a la sociedad civil para que todos, de una buena vez, comprendamos cómo se construyen los datos de relevancia ciudadana. En suma, la estadística debiera ser una actividad de control del sistema social sobre sí mismo y sobre su población y no un mero instrumento de legitimación. Cuando la estadística se vuelve un procedimiento cerrado, cuando se hace de espaldas a la ciudadanía, el saber científico se vuelve un instrumento de dominación y de manipulación impune. Es tarea de todos nosotros evitar este anquilosamiento, pues tienen lugar escenarios indeseables –como los aspectos antes mencionados–. Dada la coyuntura que vive el país, es de esperar que la nueva coalición de Gobierno se haga cargo de las promesas públicas y pueda atender una materia tan apremiante… la medición de pobreza.

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